I SA/Bk 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Pani M. S. (dalej również jako skarżąca) wnioskiem z [...] maja 2009 r. wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009, w tym jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o powierzchni 28,40 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 28,40 ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku na podstawie zdjęć działek ewidencyjnych nr [...] (powiat b., gmina M., obręb K.) i nr [...] (powiat b., gmina M., obręb J.) wykonanych 19 października 2003 r. i naniesionych na ortofotomapę, stwierdzono brak użytkowania rolniczego na dzień 30 czerwca 2003 r. części zadeklarowanej do płatności działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz całej zadeklarowanej do płatności działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. W obu przypadkach stwierdzono zakrzaczenia i zadrzewienia. Ponadto stwierdzono, że w części dotyczącej działki rolnej C/C1, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności stwierdzona po analizie ortofotomapy wynosi 6,45 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku - 17,30 ha. Natomiast w części dotyczącej działki rolnej B/B1, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności - 0,00 ha, a nie jak zadeklarowano - 1,70 ha. W konsekwencji powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B., decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. wskazując, że przedmiotem JPO i UPO mogą być wyłącznie użytki rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Jednocześnie organ nałożył na stronę sankcje przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 545/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wskazał, iż organ rozpoznając ponownie sprawę winien w szczególności przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie wskazanych przez skarżącą okoliczności w kontekście zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli i przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 i kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] przyznał skarżącej na 2009 rok, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kwotę 13 685,68 zł w tym JPO w wysokości 8035,63 zł oraz UPO w wysokości 5650,05 zł. Organ uwzględniając zalecenia WSA w Białymstoku wynikające z wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 545/10 oraz kasacyjnej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] lutego 2011 r., przyjął, że skarżąca nie jest winna nieprawidłowościom przy składaniu wniosku, co wypełnia dyspozycję art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004. Tym samym organ odstąpił od nałożenia na skarżącą sankcji, ale jednocześnie zaznaczył, że przepis ten nie stanowi podstawy do przyznania płatności za obszar nieuprawniony. Dlatego też za działkę o nr [...] płatność została przyznana do powierzchni użytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., tj. 6,45 ha natomiast za działkę o nr [...] płatność nie została przyznana w ogóle. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 1, ze zm.), uzależnia przyznanie jednolitej płatności obszarowej od stanu faktycznego istniejącego na gruncie w przeszłości, a konkretnie na dzień 30 czerwca 2003 r. Zwrócił również uwagę, że z dniem 1 stycznia 2009 r. rozporządzenie Rady nr 1782/2003 straciło moc, a w jego miejsce wprowadzono rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009, str. 16). Organ wskazał też, że szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004. Również art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzania przez państwa członkowskie kontroli administracyjnych w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Skoro zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 kontrole administracyjne pozwalają w szczególności na automatyczne wykrycie nieprawidłowości za pomocą narzędzi informatycznych, to istnieją prawne podstawy do stosowania w ramach tej kontroli nie tylko skomputeryzowanej bazy danych, lecz także systemu identyfikacji działek rolnych, w którym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR podkreślił, że w myśl art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, ale oznacza to, że te dane służą jako baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia) umożliwiających lokalizację działek rolnych, którą przyjęto ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczną aktualizację w zakresie zmian granic ewidencyjnych. Dla jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy) deklarowana przez rolnika jest w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS/GIS) ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000). System identyfikacji działek rolnych, który został zbudowany z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych i stanowi element zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, pozwala na jednoznaczną identyfikację działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Takie działania w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte i na ich podstawie ustalono powierzchnię każdej z wnioskowanej do płatności działki rolnej. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo ustalił, iż zdjęcia lotnicze na podstawie, których została sporządzona ortofotomapa, wykonane 19 października 2003 r., ewidentnie wskazują brak użytkowania na dzień 30 czerwca 2003 r. na całej działce ewidencyjnej nr [...] - widoczne gęsto porośnięte drzewa. Z kolei na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny jest obszar użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. i stanowi on powierzchnię 6,45 ha. Na pozostałej część działki widoczne są liczne zadrzewienia. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z protokołu z kontroli na miejscu z 25 sierpnia 2009 r. wynika, że powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 2,25 ha, powierzchnia zadeklarowana we wniosku - 1,7 ha, a powierzchnia stwierdzona - 1,82 ha. Z kolei powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 18,11 ha, powierzchnia zadeklarowana we wniosku i stwierdzona przez kontrolujących - 17,3 ha. Organ stwierdził, że skarżąca nie deklaruje do płatności spornych działek w całości, co oznacza, że nie użytkuje ich w całości. Z tych powodów Dyrektor [...] Oddziału ARiMR uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo, uprawniającej do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a uzyskany wynik nie stwarza podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie utrzymania działek rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., Dyrektor [...] Oddziału ARiMR, wskazał, że kwestia ta była już poddana kontroli WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. podzielił stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych powodów, niż niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Na powyższą decyzję, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, m.in. poprzez niewyjaśnienie kryteriów jakie musi spełniać gospodarstwo rolne, aby można było uznać, że jest ono utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, a także niewyjaśnienie czy jakakolwiek roślinność w dowolnej liczbie i składzie gatunkowym porastająca grunt wyklucza już jego utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej; – art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodzie w postaci interpretacji ortofotomapy, podczas gdy powyższe zdjęcia, z uwagi na istnienie dowodów przeciwnych w postaci: pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...].01.2009 r., wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. oraz danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, nie są wystarczającym dowodem, by uznać, że brak było użytkowania rolniczego na przedmiotowym gruncie na dzień 30.06.2003 r.; – art. 12 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiałów przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma z Agencji Nieruchomości Rolnej, z którego wynika, iż działka rolna o nr [...] i [...] były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej od 2000 roku do co najmniej 2005 roku, a więc także w dacie 30.06.2003 r. oraz wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., a który to wykaz nie zawiera przedmiotowej działki, a także danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, w których to działki figurują na większości powierzchni jako grunt rolny; – art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią płatności mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż nie sposób jest przypisać jej winy w znajdujących się we wniosku, nieprawidłowościach, a tym samym zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w tym przypadku nie mają zastosowania; – art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego zastosowanie i odmowę przyznania płatności obszarowych w 2009 roku do całej wnioskowanej powierzchni upraw, w sytuacji gdy przepis ten z uwagi na treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie mógł mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w Ł. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Na wstępie przypomnieć należy, że zarówno skład orzekający w niniejszej sprawie, jak i organ administracyjny ponownie wydający decyzję, na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie, jako: "p.p.s.a.", związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 545/10. Podkreślić należy, że związanie dotyczy dwóch elementów orzeczenia sądu: oceny prawnej oraz wytycznych co, do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy lub niezastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego. We wspomnianym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych w kwestii prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie utrzymania działek rolnych skarżącej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Sąd uznał, że zebrane przez organy dowody pozwalały na ustalenie, że część działek skarżącej, objętych wnioskiem o płatność, nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że zdjęcia ww. działek ewidencyjnych wykonane 19 października 2003 r. i naniesione na ortofotomapę jednoznacznie wskazują, że działka o nr [...] nie była użytkowania rolniczo, natomiast na działce o nr [...] użytkowana rolniczo w 2003 r. była jedynie powierzchnia 6,45 ha. Fakt, że przedmiotowe zdjęcia zostały wykonane 19 października 2003 r. potwierdzone zostało w korespondencji e-mailowej pracownika Departamentu Baz Referencyjnych (k. 16 akt adm.). Data wykonania zdjęć nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, jaki był stan faktyczny na ww. działkach w dniu 30 czerwca 2003 r. Wielkość i gęstość zadrzewienia były bowiem na tyle duże, że również cztery miesiące wcześniej zadrzewienia i zakrzaczenia uniemożliwiały uznanie tej powierzchni za użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zwarta pokrywa drzew i krzewów w sposób oczywisty uniemożliwiała prowadzenie na tych gruntach produkcji roślinnej. Wobec jednoznacznego dowodu w postaci zdjęć przedmiotowych działek ewidencyjnych naniesionych na ortofotomapę nie mogło wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie przedstawione przez skarżącą pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] stycznia 2009 r., zawierające oświadczenie, że przedmiotowa działka nie była w latach 2000-2004 zadrzewiona i była użytkowana rolniczo. Na ocenę zasadności wyłączenia działek z płatności obszarowych nie ma także wpływu podniesiony w skardze argument, iż nie została ona umieszczona w publikowanym na stronie internetowej ARiMR wykazie powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wykaz ten nie jest bowiem zamkniętym katalogiem działek wykluczonych z płatności, a zawiera działki, co do których bezspornie stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W świetle powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia przez organy, że część z działek użytkowanych przez skarżącą nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podniesione w skardze kwestie były już przedmiotem analizy WSA w Białymstoku, którą to analizą skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę jest, podobnie jak organy administracyjne związany. Odnosząc się do zarzutu skargi, nie uwzględnienia przez organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, iż w ewidencji gruntów i budynków sporne działki na większości powierzchni figurują jako użytki rolne, należało uznać go za bezzasadny. Wskazać przede wszystkim należy, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie mogą odnosić się do stanu faktycznego istniejącego na działce na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w żaden sposób nie dowodzą, iż na tan dzień była ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Jednocześnie należy pamiętać, że zawarte w ewidencji zapisy dają jedynie obraz prawdy formalnej, która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy ARiMR sprostały temu obowiązku, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena uzasadniały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, zaś innych dowodów, które skutecznie podważałyby to stanowisko, strona skarżąca nie przedstawiła. Wbrew twierdzeniom skargi, organy ARiMR obu instancji prawidłowo w sprawie zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. Zgodnie z art. 68 ust. 1 tegoż rozporządzenia obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 (a zatem również w art. 51 ust. 1), nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zatem organ zobowiązany był do odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Organy uwzględniły treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., albowiem jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, odstąpiły od wymierzenia sankcji skarżącej, uznając, że skarżąca wykazała, iż nie ponosi winy w nieprawidłowym złożeniu wniosku. Tym niemniej, jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (s. 5 uzasadnienia), przepis ten nie pozwala na przyznanie płatności za obszar nieuprawniony, dlatego też należało przyznać skarżącej płatności w pomniejszonej wysokości - dla działki o nr [...] jedynie od części użytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. zaś od działki o nr [...] płatność nie został przyznana wcale. Wobec powyższego, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.