I SA/Bk 347/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, dotychczasowych decyzji ostatecznych o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2005 r. w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego S. C. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. C. (dalej powoływany jako Skarżący) złożył w dniu 23.03.2005 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniu 20 kwietnia 2005 r., Skarżący darował A. C. (synowi) część gospodarstwa rolnego, w tym działki o nr [...] i [...] położonych w K., gmina R. oraz działek o nr [...] i [...] położonych w K., gmina R. Działki te były objęte wnioskiem Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 r. Od chwili przekazania części gospodarstwa, powyższe działki znalazły się w posiadaniu i użytkowaniu A. C. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. A. C. wystąpił o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", w którym wskazał przekazane przez ojca działki, jako znajdujące się w jego posiadaniu. W Agencji uzyskał również informację, iż przekazane działki mogą pozostać we wniosku Skarżącego o przyznanie dopłat bezpośrednich w 2005 r., a dopiero w roku następnym, każdy z nich musi złożyć odrębny wniosek na swoje gospodarstwa. W dniu 22 listopada 2005 r. A. C. złożył w Biurze Obsługi Wniosków w B. oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne na przekazanych działkach, pomimo iż Skarżący złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego w G. przyznał Skarżącemu płatność ONW zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., na podstawie art. 145 § 1 pkr 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie, w związku z wykryciem nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, świadczących, iż beneficjent pobrał nienależną płatność ONW za 2005 r. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzją Nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2006 r. i odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Odmowę przyznania płatności organ uzasadnił zawyżeniem w złożonym wniosku powierzchnię użytkowanych działek o ponad 20%. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż celowym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy intencją złożenia oświadczenia z dnia 22 listopada 2005 r. było nieformalne wycofanie części wniosku, poprzez powiadomienie ARiMR o tym fakcie. Zaznaczył, że Kierownik Biura Powiatowego w G. w dniu wydawania decyzji nie miał wiedzy, że taki dokument istnieje, jednakże ARiMR jako instytucja taką informację posiadała. Organ zalecił przy tym rozważenie możliwości przyznania płatności obszarowych do gruntów użytkowanych przez Skarżącego bez zastosowania potrąceń. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu [...] marca 2008 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].02.2006 roku i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wskazał, iż z przeprowadzonego uzupełniającego postępowania, w szczególności zeznań Skarżącego i A. C. wynika, iż celem złożenia oświadczenia było otrzymanie premii dla "Młodego Rolnika", gdyż takie oświadczenie było wymagane, a treść i słowa zostały podyktowane przez pracownika Agencji. Od powyższej decyzji Pan S. C. złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].02.2006 roku i odmowie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz orzekł o przyznaniu Skarżącemu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 4664,88 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] Prezes ARiMR w W. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w sprawie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2005 r. W związku ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2006 roku i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz uchylił decyzje [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i przyznał Skarżącemu płatności ONW w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie 4664,88 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że Skarżący w 2005 r., nie posiadał przekazanych A. C. działek o nr [...] i [...] położonych w K., gmina R. oraz działek o nr [...] i [...] położonych w K., gmina R. Jednocześnie organ przyjął, że A. C. informację o prawidłowym złożeniu przez Skarżącego wniosku o pomoc bezpośrednią uzyskał w dniu 22 kwietnia 2005 r., w chwili składania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Wówczas został poinformowany w Agencji, że działki przekazane aktem notarialnym mogą pozostać we wniosku Skarżącego za 2005 r., a dopiero w następnym roku, każdy z nich musi złożyć wniosek na swoją cześć gospodarstwa. Z uwagi na powyższe organ przyjął, że Skarżący nie ponosi winy w nieprawidłowym złożeniu wniosku i stosując § 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., przyznał płatność w pomniejszonej wysokości (od powierzchni znajdującej się w rzeczywistym posiadaniu Skarżącego), ale bez jakichkolwiek obniżek i sankcji. Jednocześnie zaznaczył, że każde naruszenie przepisów dotyczących płatności jest rażącym naruszeniem prawa. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i za pośrednictwem pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W złożonej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej złożył również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, albowiem zaskarżona decyzja została przez organ doręczona (w sposób zastępczy) dla osoby niebędącej pełnomocnikiem w sprawie, zaś właściwy pełnomocnik skarżącego o jej treści dowiedział się dopiero w dniu 31 maja 2010 r. U uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja o zmniejszeniu dopłaty jest krzywdząca i sprzeczna z prawem, albowiem organ może wznowić postępowanie jedynie wyjątkowo, z powodu nowych okoliczności lub dowodów, których nie znał wydając pierwszą decyzję. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, albowiem Agencja była o całej sprawie powiadomiona i to pracownik Agencji wskazał jak należy wypełnić wniosek. Wynika z powyższego, że ani Skarżący ani jego syn – A. C. nie ponoszą winy w zaistniałej sytuacji, dlatego też przyznana Skarżącemu dopłata nie powinna być w części odebrana, skoro A. C. nie może obecnie złożyć wniosku o jej przyznanie. Skarżący podkreślił, że wznowienie z urzędu postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji poważnie narusza pewność obrotu i może być stosowane wyjątkowo. Tym samym, powyższa procedura nie powinna być stosowana do usuwania własnych błędów Agencji kosztem Skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, skarga została wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego w terminie, dlatego też za bezprzedmiotowy należało uznać wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., pełnomocnikiem Skarżącego był wyłącznie A. C. Wszelka korespondencja w sprawie była kierowana przez organy obu instancji do A. C., dlatego też doręczenie skarżonej decyzji przez organ II instancji B. C., na adres w miejscowości J., należało uznać za nieprawidłowe i niewywierające skutków prawnych. Dlatego też Sąd przyjął za datę doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji za początek biegu terminu do wniesienia skargi do Sądu, dzień zapoznania się pełnomocnika Skarżącego z treścią decyzji, czyli 31 maja 2010 r. Powyższej daty, jako dnia zapoznania się A. C. z treścią zaskarżonej decyzji nie kwestionował organ. Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny, czy organy ARiMR słusznie uchyliły decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego w G. z [...] lutego 2006 r. przyznającą Skarżącemu płatności do gruntów rolnych za 2005 r. w zadeklarowanej wysokości, z uwagi na wykrycie nowych okoliczności nieznanych organowi, z których wynikało, że Skarżący w złożonym wniosku zawyżył powierzchnię gospodarstwa rolnego znajdującego się w jego posiadaniu. Z uwagi na powyższe zawyżenie, organy przyznały Skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości, jednocześnie wskazując, że nie ponosi on winy w nieprawidłowym złożeniu wniosku a w konsekwencji nie obciążyli go żadnymi sankcjami. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w Ł. będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem należy przede wszystkim rozważyć, czy istniały w sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał w skardze pełnomocnik Skarżącego, wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 § 1 Kpa. Postępowanie wznowieniowe toczy się w bardzo zawężonych ramach i na co należy zwrócić szczególnie uwagę, przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 Kpa. Dlatego też uchylenie w całości lub w części decyzji administracyjnej w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa. Charakter tych przesłanek wskazuje na to, że określają one istotne uchybienia proceduralne, których zaistnienie, wedle ustawodawcy, wymaga wyeliminowania takiej decyzji z obiegu prawnego. Przyjąć zatem należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją postępowania administracyjnego a nie prawa materialnego. Badanie prawidłowości wykładni lub zastosowania norm prawa materialnego może być przedmiotem rozważań w tym trybie dopiero wtedy, gdy wystąpią proceduralne przesłanki do jego zastosowania. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie, w związku z wykryciem nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, świadczących, iż Skarżący pobrał nienależnie płatność ONW za 2005 r. Tą okolicznością, zdaniem organu było złożenie w dniu 22 listopada 2005 r. w Biurze Obsługi Wniosków w B. oświadczenia przez A. C., iż w 2005 r. prowadzi gospodarstwo rolne na działkach objętych wnioskiem Skarżącego o dopłaty bezpośrednie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że aby można było wznowić postępowanie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: - ujawnione dowody/okoliczności muszą być nowe, lecz istniejące w dniu wydania decyzji, czyli nie były zgłaszane w toku postępowania ani przez Stronę, ani przez organ, - ujawnione dowody/okoliczności muszą być dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. Sygn. akt I SA 198/05, publ. ONSA 1985/1/35); - nowe dowody/okoliczności nie mogły być znane organowi w momencie wydawania decyzji, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie 2006 r. s. 654-656). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, albowiem wskazywane przez organy okoliczności, nie były okolicznościami nowymi, do których dostępu nie miał organ wydający decyzję w dniu [...] lutym 2006 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., przyznająca Skarżącemu płatność ONW za 2005 r. w pełnej wysokości została wydana w dniu [...] lutego 2006 r. Tymczasem już w dniu 20 kwietnia 2005 r., (miesiąc po złożeniu wniosku przez Skarżącego o przyznanie płatności) Skarżący darował A. C. (synowi) część gospodarstwa rolnego, w tym działki objęte wcześniejszym wnioskiem. Od chwili przekazania części gospodarstwa, powyższe działki znalazły się w posiadaniu i użytkowaniu A. C. Powyższe znalazło potwierdzenie we wniosku złożonym przez A. C. w dniu 22 kwietnia 2005 r., w którym zwrócił się do ARiMR o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Z akt sprawy wynika również, że wówczas uzyskał w ARiMR informację, iż przekazane działki mogą pozostać we wniosku Skarżącego o przyznanie dopłat bezpośrednich w 2005 r., a dopiero w roku następnym, każdy z nich musi złożyć odrębny wniosek na swoje gospodarstwa (k. 278-279 akt adm., k. 88 akt adm.). Dodatkowo, w dniu 22 listopada 2005 r. A. C. złożył w Biurze Obsługi Wniosków w B. oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne na przekazanych przez Skarżącego działkach, pomimo iż Skarżący złożył w odniesieniu do nich wniosek o dopłaty bezpośrednie. Wszystkie powyższe dowody i okoliczności zaistniały przed wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...] lutego 2006 r. i były znane organom ARiMR. Na powyższe zwrócił uwagę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., wskazując, że Agencja posiadała informacje na temat zmian właścicielskich i osób gospodarujących w gospodarstwie należącym do Skarżącego już w 2005 r. Dodatkowo, co zostało wykazane w trakcie postępowania, Skarżący nie skorygował złożonego 23 marca 2005 r. wniosku zaś jego syn A. C. nie złożył własnego wniosku o otrzymanie dopłat bezpośrednich na 2005 r. z uwagi na uzyskanie takich informacji w organie ARiMR. Zgodzić się zatem należy z autorem skargi, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro organy Agencji zostały przez Skarżącego i jego syna poinformowane o zmianie okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich Skarżącemu za 2005 r. w okresie toczącego się postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organów administracji, stosownie do art. 7 Kpa jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższemu obowiązku nie sprostały w niniejszej sprawie organy ARiMR, albowiem mimo posiadania informacji mających wpływ na prawidłowość zakończenia postępowania dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich Skarżącemu za 2005 r. nie wzięły ich pod uwagę, a przez to wydały błędne rozstrzygnięcie w sprawie. Jak słusznie wskazał w skardze pełnomocnik Skarżącego, instytucja wznowienia postępowania nie może służyć naprawie błędów popełnionych przez pracowników Agencji, których kosztem obciążony zostaje Skarżący. Końcowo jedynie należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie, z ekonomicznego punktu widzenia, żadnej szkody nie poniósł budżet ARiMR, albowiem gdyby A. C. został prawidłowo pouczony przez pracowników Agencji o konieczności złożenia dodatkowego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 r. a w konsekwencji zmodyfikowania wniosku złożonego przez Skarżącego, suma wypłat płatności dla obu producentów rolnych byłaby identyczna jak wypłacona Skarżącemu. Konkludując stwierdzić należy, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...] lutego 2006 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien uwzględnić powyższy pogląd, który jednocześnie stanowi wskazanie, co do sposobu i kierunku dalszego procedowania. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).