I SA/Bk 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009 oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z [...] czerwca 2012 r. nr [...], w której odmówiono R. W. (dalej również jako Skarżący) przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających do gruntów rolnych na 2009 r. Z wymienionych rozstrzygnięć wynika, że Skarżący złożył 14 maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. i żądał przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 6,91 ha i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 0,31 ha. Wniosek dotyczył działek rolnych: nr 1 - położonej w woj. [...], powiecie a., gminie S., obręb M. (deklarowana wielkość 3,90 ha), działki nr 2 - położonej w woj. [...], powiecie a., gmina S., obręb J. (deklarowana wielkość 1,98 ha) oraz działek nr 3, 4 i 5 - położonych w woj. [...], powiecie a., gminie B., obręb T. (deklarowana wielkość 1,03 ha do JPO i 0,31 ha do UPO). Organ I instancji ustalił, że działka 1 oraz działki 3, 4 i 5 w obrębie T. były w 2009 r. użytkowane przez Skarżącego i deklaracja tych działek we wniosku spełniała warunki do przyznania płatności. Jednocześnie uznał jednak, że Skarżący nie użytkował zadeklarowanej we wniosku działki nr 2 (obręb J.). Organ odwoławczy podzielił te ustalenia i w konsekwencji uznał, że Skarżący nie spełnił przesłanki przyznania płatności, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Wskazał, że wymienione działka nie stanowiła w 2009 r. gruntu rolnego o czym świadczą zeznania świadków L. S., E. A., T. H., R. J. i T. W. W związku z tym, że Skarżący ubiegał się o płatności do działki, której nie użytkował, jej powierzchnię organy potraktowały jako zawyżoną. Podniosły, że różnica procentowa między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem przekroczyła 30%, co w świetle art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) oznacza, że za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy w ramach JPO. Organy zauważył jednocześnie, że skarżącemu nie przysługują również UPO, albowiem nie spełnił warunków do otrzymania JPO. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, gdyż Skarżący nie złożył prawidłowego pod względem faktycznym wniosku, ani nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału, o umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 10 § 1, art. 24 § 1 pkt 5, art. 30 § 1, 2 i 4, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2, art. 40 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 97 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 oraz art. 142 k.p.a. Zdaniem Skarżącego w postępowaniu I instancji naruszono zasadę wyłączania od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Naruszono też zasadę informowania o postępowaniu strony postępowania, osoby ubezwłasnowolnionej i jej prawnego przedstawiciela - kuratora. Strona podkreśliła ponadto, że w postępowaniu I instancji: przesłuchiwano ubezwłasnowolnioną stronę bez udziału jej prawnego przedstawiciela; przesłuchiwano świadków z udziałem ubezwłasnowolnionej strony, a bez obecności jej prawnego przedstawiciela; nie uwzględniono wniosku o przeprowadzenie badań świadków i pozostawiono bez możliwości odwołania się, złożenia zażalenia od postanowienia, a organ II instancji zaskarżonego postanowienia nie rozpatrzył; pominięto wniosek o wgląd i możliwość przedstawienia znajdujących się tam, świadczących na rzecz Skarżącego dowodów z dokumentacji rejestru bydła, dokumentacji IRZ, będącej jedynie w posiadaniu ARiMR; zignorowano wniosek o wstrzymanie się z wydawaniem decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego w związku z otwarciem nowego postępowania sądowego mającego bezpośredni związek i wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne; bezprawnie przyjęto wnioski Skarżącego o przyznanie płatności z naniesioną zmianą po ustawowym terminie oraz bezpodstawnie wyciągnięto wobec Skarżącego skutki prawne w związku z wniesieniem tych wniosków; nie odpowiadano w terminie na wnioski o umorzenie postępowania, wnioski o wejście do postępowania w miejsce zmarłej strony w wyniku nabycia spadku. Zdaniem Skarżącego wyrażone w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia są chybione, oparte na niewłaściwej, niesprawiedliwej, wybiórczej i stronniczej analizie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Skarżący podniósł ponadto m.in., że kierował gospodarstwem, samodzielnie prowadził działalność rolniczą, planując i organizując prace w gospodarstwie. Posiadał grunt, nikt inny nie posiadał tego gruntu zgodnie z prawem, ani bezprawnie. Wskazał, że użytkował grunt rolniczo pobierając pożytki i utrzymując go we właściwej kulturze rolnej. Posiadanie to miało charakter trwały. Ludzie, którzy pojawiali się na tym gruncie byli jedynie wykonawcami prac na zlecenie, pomagali w pracach, odbierali zapłatę w naturze. Wskazał też na błędną ocenę przedstawionego materiału dowodowego w postaci faktur zakupu nawozów, rachunków napraw ciągnika rolniczego, zakupu części zamiennych, zakupu maszyn rolniczych, faktur za usługi rolnicze, potwierdzenie opłaty podatku rolnego i opłat za konserwację przez spółkę melioracyjną, które to dowody świadczą o posiadaniu przez niego i prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 2 grudnia 2012 r. Skarżący wskazał, że odpowiedź na skargę nie zawiera merytorycznej odpowiedzi na jego zarzuty. Podniósł dodatkowo, że świadek K. J. oświadczył, że pomylił się składając zeznania w 2007 r., a w 2005 r. świadczył usługi wyłącznie Skarżącemu i gotów jest to potwierdzić. Powołał się na oświadczenia J. T. i S. T., wycofujące zeznania złożone w sprawach z powództwa I. W. o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy i wszczętych przez ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie odpowiednimi przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym spełnieniu warunków wymienionych w czterech punktach tego przepisu. Jednym z tych warunków jest posiadanie na ww. dzień działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Ponadto, m.in. wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności Zatem, w myśl tej regulacji, koniecznym warunkiem uzyskania przez producenta rolnego płatności bezpośrednich jest przede wszystkim posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej. Jako że ustawa nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się tutaj pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 336 tej ustawy, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dla przymiotu posiadania istotne jest zatem faktyczne władanie rzeczą. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na to, że dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2011 r. wskazał, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć (II GSK 1034/10 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd wskazał też, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjnyw Warszawie w wyroku z 16 listopada 2010 r. wskazał, że istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (V SA/Wa 1062/10 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że Skarżący nie użytkował działki nr 2 (obręb J.). Wskazuje na to zebrany materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, pozwalający na stwierdzenie, że w 2009 r. działka ta nie była w ogóle użytkowana. Przesłuchany w charakterze świadka R. J. zeznał w 2010 r., że od 5 - 6 lat działką tą nikt się nie zajmuje, nie jest ona użytkowana rolniczo, w latach 2004 - 2010 została przeorana może raz. Nie widział on, aby w tych latach ktokolwiek pracował na tej działce. Fakt ten potwierdzili świadkowie T. H. i E. A. podając, że działka nie była użytkowana od 7 - 10 lat. Z ich zeznań wynika, że działka jest porośnięta chwastami. Okoliczność braku rolniczego użytkowania tej działki w 2009 r. potwierdzili także świadkowie T. W. i L. S. W konsekwencji organy zasadnie uznały, że Skarżący zawyżył powierzchnię zadeklarowanego do płatności areału, co z kolei zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest ustalenie, że pozostałe zgłoszone do płatności na 2009 r. działki były użytkowane przez Skarżącego, spełniając tym samym warunki do przyznania dopłat. Zgodnie bowiem z prawidłowo zastosowanym w tej sprawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem (z wyjątkiem nieznajdującym w sprawie zastosowania), obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Organy ustaliły, że w związku z zadeklarowaniem do płatności działki nieużytkowanej przez Skarżącego, wskazana różnica przekracza 30 %. Dlatego też prawidłowo wykluczyły skarżącego z JPO na 2009 r. Konsekwencją tego było również odmówienie stronie przyznania jej UPO. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Skoro zatem Skarżący nie spełnił warunków do przyznania JPO (albowiem nie użytkował w 2009 r. zgłoszonej działki nr 2 obręb J.) to nie przysługiwała mu również płatność uzupełniająca. Trafnie przy tym organ odwoławczy nie zastosował w tej sprawie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, przewidującego wyjątki od stosowania sankcji. Jak wynika z akt Skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Ponadto nie zastosowano wobec niego żadnych sankcji karnych. Sąd nie stwierdził też naruszenia przez organy innych przepisów prawa. Przede wszystkim, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez to, że w postępowaniu I instancji naruszono zasadę wyłączania od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika, który brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Naruszenia tego Skarżący upatruje w tym, że przy zeznaniach świadka była obecna Kierownik BP ARiMR K. S., która następnie wydała decyzję w sprawie. Wskazać trzeba, że powołany przez Skarżącego przepis pozwala na wyłączenie pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przyjmuje się, że przepis ten wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. w Lex 2012). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsce. Powołany przepis, ani żaden inny nie stoi na przeszkodzie, aby osoba, która wydaje decyzję w sprawie była wcześniej obecna przy czynności postępowania, które poprzedza wydanie tej decyzji, np. przy zeznaniach świadka. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak poinformowania o wszczęciu postępowania strony - I. W. i ustanowionego dla niego kuratora. Należy bowiem zauważyć, że I. W. (zmarły [...] czerwca 2010 r.) nie był stroną postępowania dotyczącego dopłat za 2009 r., nie wnosił on bowiem o przyznanie tych dopłat. Stroną tego postępowania był wyłącznie R. W. Fakt, że I. W. był właścicielem części działek wskazanych przez Skarżącego we wniosku o dopłaty, nie czyni z niego automatycznie strony postępowań dotyczących dopłat przyznawanych Skarżącemu. Z tego samego powodu brak było podstaw do zawieszenia postępowania po jego śmierci. I. W. był przesłuchiwany w sprawach dotyczących płatności za wcześniejsze lata i co do prawidłowości odebrania zeznań Sąd wypowiadał się w orzeczeniach dotyczących tych spraw. W kwestii podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenia badań psychiatrycznych i okulistycznych świadków wskazać trzeba, że organ odniósł się w sposób wyczerpujący do tego wniosku w uzasadnieniu postanowienia nr 01/10. Sąd potwierdza brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Jeżeli świadek jest w stanie składać zeznania, organ jest zobowiązany takie zeznania odebrać. Organ może następnie dokonać oceny wiarygodności takich zeznań. Za niezasadny należało także uznać zarzut zignorowania wniosku o wstrzymanie się z wydawaniem decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego w związku z otwarciem nowego postępowania sądowego mającego bezpośredni związek i wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne. Należy przede wszystkim wyjaśnić Skarżącemu, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wstrzymania wydania decyzji. Organ może natomiast zawiesić postępowanie, jednak takiego wniosku Skarżący nie sformułował. Gdyby nawet organ wniosek taki potraktował jako wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, to brak było podstaw do jego uwzględnienia. Przesłanki zawieszenia postępowania zawiera art. 97 § 1 k.p.a. Zawieszenie jest możliwe m.in. wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wskazywane przez Skarżącego sprawy sądowe (postępowanie spadkowe, postępowanie o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy między I. W. a Z. D.) dotyczyły kwestii, które nie miały wpływu na ocenę zasadności przyznania w niniejszej sprawie dopłat za 2009 r. To zaś, że w postępowaniu tym mogą pojawić się informacje związane z przedmiotową sprawą nie oznacza automatycznie, że istnieje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Zebranie dowodów i wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne. Organ nie może zawieszać postępowania i oczekiwać na dokonanie tych czynności przez sądy i inne organy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy zgromadziły kompletny i wystarczający materiał dowodowy, który pozwolił na rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w przepisach prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że w postępowaniu I instancji bezprawnie przyjęto wnioski Skarżącego o przyznanie płatności z naniesioną zmianą po ustawowym terminie oraz bezpodstawnie wyciągnięto w związku z wniesieniem tych wniosków skutki prawne wobec jego osoby Sąd stwierdza, że organ wyjaśnił tą kwestię w postanowieniu z [...] czerwca 2010 r., którym odmówił przywrócenia terminu do złożenia tych wniosków. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący odmowy wglądu do dokumentacji IRZ potwierdzającej prowadzenie dokumentacji hodowli bydła. Kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności, bowiem spór w sprawie dotyczy uprawy gruntów. Trzeba też zauważyć, że prowadzenie dokumentacji nie jest równoznaczne z tym, że Skarżący prowadził hodowlę. Zwłaszcza, że Skarżący, jak wynika z akt sprawy, zamieszkiwał w A. i pozostawał w zatrudnieniu. Sąd nie doszukał się także jakichkolwiek nieprawidłowości w przesłuchaniach świadków. Stwierdził natomiast, że podpisując protokoły przesłuchań Skarżący nie zgłaszał uwag, z czego należy wnioskować, że akceptował prawidłowość przeprowadzenia dowodu. Uwag do protokołu nie zgłaszali też przesłuchiwani świadkowie. Bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanego aktu pozostają wskazane przez Skarżącego oświadczenia J. Ta. i S. T. oraz K. J. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że organy podejmując rozstrzygnięcia za 2009 r. nie powoływały zeznań ww. osób. Organ odwoławczy nie mógł też odnieść się do przedłożonych dokumentów, bowiem zostały one podpisane już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, oświadczenia te nie mogą podważać podjętych w sprawie ustaleń. Zdaniem Sadu, w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, odnosząc się także do dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego i jego wyjaśnień. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonują uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.