I SA/Bk 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 października 2008 r. Pani A. C. (dalej powoływana również jako Skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności, do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Do powyższego wniosku dołączyła między innymi kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu na rzecz jej osoby oraz małoletnich dzieci, kserokopię wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci, odpis skrócony aktu zgonu męża oraz oświadczenie o przejęciu posiadania działek rolnych. Następnie w dniu 17 kwietnia 2009 r. Skarżąca złożyła do akt kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. o stwierdzeniu nabycia spadku i wyroku Sądu Okręgowego w Ł. o orzeczeniu separacji pomiędzy Skarżącą i jej mężem, kopię pisma adresowanego do Sądu Rejonowego w Ł., dotyczącego ustanowienia kuratora dla małoletnich dzieci Skarżącej, a także kopię aktu notarialnego repertorium A Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., odmówił przyznania przedmiotowych płatności, z uwagi na niespełnienie warunku, wynikającego z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako ustawa o płatnościach). Organ stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania może złożyć wyłącznie spadkobierca, zaś z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku, wskazując, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bardzo krzywdzące. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, iż Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C., a zatem nie spełnia podstawowego wymogu uzyskania płatności. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnoszą o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności na rzecz małoletnich spadkobierców B. C. Skarżąca nie kwestionowała faktu, iż nie jest spadkobiercą po zmarłym mężu, jednakże wskazała, iż w niniejszym postępowaniu działała jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci, będących w wieku 7 i 8 lat. Dzieci w tym wieku nie posiadają zdolności prawnej, a zatem muszą być reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego. Zaznaczyła również, że mają w sprawie ustanowionego kuratora, który chciał złożyć oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa przez ich matkę, ale takiego oświadczenia organy nie przyjęły. Skarżąca do skargi dołączyła porozumienie dotyczące rozwiązania umowy dzierżawy pomiędzy dzierżawcą i Skarżącą działającą w imieniu małoletnich dzieci oraz oświadczenie sołtysa wsi, potwierdzające prowadzenie przez spadkodawcę, a po jego śmierci przez Skarżącą gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści decyzji organów administracyjnych obu instancji wynika, iż podstawą do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności był fakt, iż jako osoba, nie będąca spadkobiercą po zmarłym B. C., nie była stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe, kategoryczne stanowisko organów obu instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie może być uznane za prawidłowe. O ile nie budzi wątpliwości, iż Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C., a w konsekwencji nie jest stroną toczącego się postępowania, tak brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżąca nie występowała w postępowaniu jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci – spadkobierców zmarłego rolnika. Z akt sprawy wynika, iż kwestia reprezentowania małoletnich spadkobierców zmarłego B. C. przez Skarżącą nie była przedmiotem rozważań organów administracyjnych obu instancji. Rozstrzygając wątpliwości związane z katalogiem stron postępowania w przedmiocie przyznania płatności prowadzonych przez organy Agencji, należy dokonać analizy przepisów regulujących zasady jej przyznawania, uregulowane nie tylko w ustawie o płatnościach, ale również w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako kpa). Ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 1 statuuje zasadę, iż płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2), przy czym stosownie do ust. 3 termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Stosownie natomiast do art. 25 ust. 1 komentowanej ustawy (w stanie prawnym wiążącym dla sprawy) rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Ustawodawca w ust. 6 art. 25 ustawy o płatnościach zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski, o których mowa w ust. 1, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności lub płatności cukrowej, zawarcie we wnioskach danych niezbędnych do prawidłowego przyznania płatności lub płatności cukrowej oraz przepisy Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W świetle przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, o których mowa w ustawie, jest wszczynane wyłącznie na wniosek rolnika złożony w ustawowym terminie, a wymagania, jakie powinien spełniać ten wniosek prawodawca określił w przepisach wykonawczych do ustawy. A contrario przyjąć należy, iż ustawodawca nie przewidział obowiązku składania wniosku, zgodnie z formularzem opracowanym i udostępnionym przez Agencję, przez spadkobierców rolnika, w sytuacji jego śmierci. Przepisy ustawy o płatnościach regulują także sytuacje, związane ze śmiercią rolnika, która nastąpiła po złożeniu, w trybie art. 18 ust. 1 tejże ustawy, wniosku o przyznanie płatności. Tryb postępowania w takich sprawach uzależniony jest zarówno od tego, jakiej płatności domagał się spadkodawca jak i od etapu postępowania administracyjnego w sprawie, a w sytuacji już zakończonego postępowania - od treści doręczonej decyzji. Zgodnie z art. 22 ustawy o płatnościach (mającego zastosowanie w stanie faktyczny niniejszej sprawy), w sytuacji śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności płatność przysługuje spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności i spełnia warunki do przyznania płatności. W takim przypadku spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu (ust. 3 – 6) tejże ustawy, zawarte są niezbędne elementy wniosku oraz katalog dokumentów, które spadkobierca zobowiązany jest do wniosku dołączyć. Z regulacji art. 22 ustawy o płatnościach wynika, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca, dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy, co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Wniosek, o którym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności i będzie pozostawało z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony nie tylko na formularzu udostępnionym przez Agencję, ale również w innej formie pisemnej, a nawet ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika za 2008 rok, złożyła kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu na rzecz jej osoby oraz dwójki małoletnich dzieci a także kserokopię wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci, w związku z treścią art. 22 ust. 6 ustawy o płatnościach. Z powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie wynika, iż Skarżąca składając oświadczenie woli o kontynuowaniu toczącego się postępowania, działała wyłącznie we własnym imieniu. Z kserokopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku jak i wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci wynika, iż również dzieci Skarżącej będą spadkobiercami po zmarłym rolniku, a zatem nie można było wykluczyć, że wolą Skarżącej, będącej przedstawicielem ustawowym małoletnich dzieci, było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach nie tylko we własnym imieniu, ale również w imieniu małoletnich dzieci. Powyższej kwestii, zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły. Przyjąć zatem należało, iż w tym zakresie nastąpiło w sprawie naruszenie art. 7 i 77 kpa w związku z art. 28 i art. 29 kpa, albowiem organ nie ustalił kręgu stron toczącego się postępowania. Wskazać należy, iż art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach określa zasady, jakimi organ winien się kierować w sprawach dotyczących przyznania pomocy na podstawie tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 3 ust. 1) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei art. 3 ust 2 określa nieco odmiennie od przepisów k.p.a. podstawowe zasady postępowania w sprawach pomocy, wskazując że organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że wprawdzie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności nieco zmodyfikowana zastała zasada informowania stron określona w art. 9 kpa (w zdaniu pierwszym tego przepisu) stwierdzając, że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże nie modyfikuje drugiej części przepisu art. 9 kpa zawartej w ostatnim jego zdaniu, zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, iż obowiązkiem organu, dysponującym wnioskiem Skarżącej z dnia 23 października 2008 r. wraz z kserokopiami wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci było ustalenie kręgu stron kontynuowanego postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności. Powyższe ustalenie nabrało szczególnego znaczenia, w chwili otrzymania przez organ I instancji odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po zmarłym B. C. nabyli wyłącznie małoletnie dzieci, których przedstawicielem ustawowym jest Skarżąca. Brak analizy tej kluczowej kwestii rzutował na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, albowiem wydana decyzja mogła spowodować pozbawienie uprawnionych spadkobierców – małoletnich dzieci zmarłego rolnika należnych im dopłat. Wobec przedstawionej motywacji stwierdzić należy, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż zaprezentowany przez tut. Sąd pogląd prawny pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o płatnościach jak i z wykładnią celowościową prawodawstwa unijnego obejmującego system wsparcia polityki rolnej. Zgodnie z pkt (3) założeń Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2003 r.) celem unormowań dotyczących płatności bezpośrednich jest przeciwdziałanie zaniechania uprawy gruntów rolnych i zapewnienie utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej. Przyjęte przez każde państwo członkowskie zasady, warunki i procedury przyznawania płatności obszarowych, również na wypadek śmierci rolnika, temu strategicznemu celowi są podporządkowane. Oznacza to, że zadaniem organów przyznających płatności jest szczególna dbałość o przestrzeganie reguł procesowych, na jakich przyznawane są płatności tak, by ewentualne ich naruszenie nie prowadziło do pozbawienia rolników należnych dopłat. Dokonana przez Sąd interpretacja zasad przyznawania wnioskowanej przez Skarżącą płatności pozostaje także spójna z normami o charakterze konstytucyjnym, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), podstawą ustroju rolnego państwa polskiego (art. 23 Konstytucji RP) a także poszanowaniem dobra rodziny (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów Agencji jest taka interpretacja poszczególnych przepisów regulujących zasady przyznania płatności, aby była ona zgodna z powyższymi, podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, gdzie dobro rodziny, w szczególności prowadzącej własne gospodarstwo rolne, jest szczególnie chronione. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności po śmierci rolnika. Powyższe pozwoli na ocenę, czy oprócz Skarżącej, pozostali spadkobiercy zmarłego rolnika spełniają warunki określone w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, warunkujące przyznanie wnioskowanych płatności. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.