I SA/Bk 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia wznowionego z urzędu postępowania dotyczącego przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. przyznał Panu J. R. płatności do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. W dniu 2 listopada 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął datowany na 27 października 2010 r. wniosek Pana R. B. o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie, z uwagi na fakt, że wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu – przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływany w skrócie k.p.a.). Rozpoznając powyższy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał [...] czerwca 2011 r. postanowienie nr [...], w którym odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wniosku o wznowienie postępowania Pan R. B. nie podał żadnych okoliczności świadczących o zachowaniu terminu do złożenia wniosku. Następnie jednak Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydanym [...] września 2011 r. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Organ wskazał, że wznowienie postępowania następuje z urzędu na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 150 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z żądaniem sugerującym zastosowanie przedmiotowego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej wystąpił R. B., ponadto podanie o wznowienie postępowania zawiera wskazanie jednej z podstaw wznowienia, a pozytywna ocena tych przesłanek nakłada na organ obowiązek wznowienia postępowania. W dniu [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie administracyjne wznowione z urzędu postanowieniem z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że Pan R. B. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności Panu J. R. Pan R. B. nie wykazał bowiem w swoim wniosku o wznowienie postępowania z 2 listopada 2010 r. ani interesu prawnego, ani też obowiązku, na podstawie którego należałoby mu przyznać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na wniosek Pana J. R. Od wymienionej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Pan R. B. złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Wniósł w uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 105 § 1, art. 145 §1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Pana R. B., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał [...] grudnia 2011 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. W świetle tego przepisu prawa materialnego, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługuje jedynie temu producentowi rolnemu, który złożył wniosek o ich przyznanie. W złożonej do Sądu skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Pan R. B. zarzucił jej naruszenie: - art. 28, art. 105 § 1, art. 145 §1 pkt 4, art. 147, art. 148 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, oraz uznanie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organowi II instancji uszło uwadze, że złożył on wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 do tych samych działek, które były objęte wnioskiem J. R. Stwierdził ponadto, że decyzja organu II instancji stanowi niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Nie zawiera jakiejkolwiek analizy prawidłowości stanowiska organu I instancji. Ponadto, zdaniem Skarżącego, okoliczność, że był on stroną postępowania zakończonego przyznaniem J. R. płatności za 2009 r. znajduje potwierdzenie w aktach sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi R. B. z 14 października 2010 r. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] września 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga Pana R. B. zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną w tej sprawie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało uruchomione odwołaniem wniesionym przez Pana R. B. od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne, wznowione przez ten organ postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...]. Już sama treść tego postanowienia budzi poważne wątpliwości Sądu. Otóż z jednej strony organ I instancji wskazuje w nim, że postępowanie zakończone decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wznawia z urzędu, z drugiej zaś strony, jako podstawę prawną wznowienia postępowania powołuje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, którą jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Trzeba jednak zauważyć, że wznowienie postępowania w oparciu o tę przesłankę możliwe jest tylko na żądanie strony, o czym wyraźnie stanowi art. 147 k.p.a. Organ nie mógł więc uruchomić postępowania wznowieniowego bez wniosku zainteresowanego podmiotu. W tym przypadku taki wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu dopłat Panu J. R. złożył Pan R. B. Do tej okoliczności wyraźnie też nawiązuje organ w postanowieniu o wznowieniu postępowania, stwierdzając na str. 2 uzasadnienia, że z żądaniem sugerującym zastosowanie przedmiotowego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej wystąpił R. B., podanie o wznowienie postępowania zawiera wskazanie jednej z podstaw wznowienia, a pozytywna ocena tych przesłanek nakłada na organ obowiązek wznowienia postępowania. Powyższe wskazuje, że wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie faktycznie nastąpiło na wniosek Pana R. B., a nie - jak to przyjął organ I instancji w komparycji postanowienia – z urzędu. Po wznowieniu postępowania w tej sprawie organ I instancji badał, czy rzeczywiście istniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy Pan R. B. był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], która to strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Takie postępowanie należy uznać za w pełni prawidłowe. Jeśli bowiem wznowienie postępowania oparte jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to weryfikacja twierdzeń wnoszącego o wznowienie postępowania, iż jest jego stroną i bez własnej winy nie brał w nim udziału, jest w istocie badaniem przesłanki wznowienia postępowania. To z kolei powinno nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. "Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (opubl. Lex nr 43747), a Sąd orzekający w niniejszej spawie w pełni go podziela. Należy dalej zauważyć, że po zbadaniu przesłanki wznowienia postępowania, organ I instancji wydał [...] października 2011 r. decyzję o umorzeniu postępowania. Stwierdził bowiem, że Pan R. B. nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o przyznanie płatności, złożonym przez Pana J. R. Trzeba podkreślić, że decyzja ta zakończyła postępowanie wznowieniowe wywołane – jak już wspomniano – wnioskiem Pana R. B. W decyzji tej organ oceniał istnienie przesłanki wznowienia pod kątem żądania Pana R. B. i legitymacji procesowej. Nie przesądzając jeszcze w tym miejscu o prawidłowości tej decyzji, należy zauważyć, że w ten sposób organ I instancji rozstrzygnął o uprawnieniach procesowych Pana R. B.. Ten fakt daje Panu R. B. przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, którego istotą jest powtórne zbadanie sprawy, tu: zbadanie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Podmiot, na którego wniosek wznowione zostało postępowanie administracyjne, ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego też Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., rozpatrując odwołanie Pana R. B. złożone od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, bezzasadnie uznał, że to postępowanie (odwoławcze) jest bezprzedmiotowe. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] października 2011 r. bez wątpienia rozstrzygała o pozycji procesowej Pana R. B., została mu też doręczona, i dlatego miał on uprawnienie do wniesienia odwołania od tej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzyć sprawę, wydając – stosownie do jej oceny – jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 oraz art. 138 § 3 k.p.a., tj. utrzymać w mocy decyzję organu I instancji albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. błędnie zastosował w tej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyda merytoryczną decyzję co do prawidłowości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S [...] października 2011 r., nr [...], w której organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z [...] września 2011 r.