I SA/Bk 36/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 października 2008 r. Pani A. C. (dalej powoływana również jako Skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności, do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Do powyższego wniosku dołączyła między innymi kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu na rzecz jej osoby oraz małoletnich dzieci, kserokopię wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci, odpis skrócony aktu zgonu męża oraz oświadczenie o przejęciu posiadania działek rolnych. Następnie w dniu 17 kwietnia 2009 r. Skarżąca złożyła do akt kserokopię Postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. o stwierdzeniu nabycia spadku i wyroku Sądu Okręgowego w Ł. o orzeczeniu separacji pomiędzy Skarżącą i jej mężem, kopię pisma adresowanego do Sądu Rejonowego w Ł., dotyczącego ustanowienia kuratora dla małoletnich dzieci Skarżącej, a także kopię aktu notarialnego repertorium [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., odmówił przyznania przedmiotowej pomocy, z uwagi na niespełnienie warunku, wynikającego z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej). Organ stwierdził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania może złożyć wyłącznie spadkobierca, zaś z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku, wskazując, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bardzo krzywdzące. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, iż Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C., a zatem nie spełnia podstawowego wymogu uzyskania płatności. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnoszą o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności na rzecz małoletnich spadkobierców B. C. Skarżąca nie kwestionowała faktu, iż nie jest spadkobiercą po zmarłym mężu, jednakże wskazała, iż w niniejszym postępowaniu działała jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci, będących w wieku 7 i 8 lat. Dzieci w tym wieku nie posiadają zdolności prawnej, a zatem muszą być reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego. Zaznaczyła również, że mają w sprawie ustanowionego kuratora, który chciał złożyć oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa przez ich matkę, ale takiego oświadczenia organy nie przyjęły. Skarżąca do skargi dołączyła porozumienie dotyczące rozwiązania umowy dzierżawy pomiędzy dzierżawcą i Skarżącą działającą w imieniu małoletnich dzieci oraz oświadczenie sołtysa wsi, potwierdzające prowadzenie przez spadkodawcę, a po jego śmierci przez Skarżącą gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści decyzji organów administracyjnych obu instancji wynika, iż podstawą do odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności był fakt, iż jako osoba, nie będąca spadkobiercą po zmarłym B. C., nie była stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe, kategoryczne stanowisko organów obu instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie może być uznane za prawidłowe. O ile nie budzi wątpliwości, iż Skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym B. C., a w konsekwencji nie jest stroną toczącego się postępowania, tak brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżąca nie występowała w postępowaniu jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci – spadkobierców zmarłego rolnika. Z akt sprawy wynika, iż kwestia reprezentowania małoletnich spadkobierców zmarłego B. C. przez Skarżącą nie była przedmiotem rozważań organów administracyjnych obu instancji. Rozstrzygając wątpliwości związane z katalogiem stron postępowania w przedmiocie przyznania płatności prowadzonych przez organy Agencji, należy dokonać analizy przepisów regulujących zasady jej przyznawania, uregulowane nie tylko w rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej, ale również w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako kpa). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 komentowanej ustawy (w stanie prawnym wiążącym dla sprawy) wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Przepisy ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich regulują także w sposób ogólny sytuacje, związane ze śmiercią wnioskodawcy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tejże ustawy, w takiej sytuacji następca prawny wnioskodawcy może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. W świetle przytoczonych przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, o których mowa w ustawie, jest wszczynane wyłącznie na wniosek, złożony w zakreślonym terminie, a na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępniony przez podmiot wdrażający. A contrario przyjąć należy, iż ustawodawca nie przewidział obowiązku składania wniosku, zgodnie z formularzem opracowanym i udostępnionym przez Agencję, przez spadkobierców wnioskodawcy, w sytuacji jego śmierci. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej, w przypadku śmierci, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW, do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW oraz zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem - składając oświadczenie na formularzu udostępnionym przez Agencję. Ponadto § 7 ust. 2 stanowi, iż spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku, spadkobierca dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku (ust. 4). Z regulacji § 7 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej wynika, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy, co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Wniosek, o którym stanowi § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności ONW i będzie pozostawało z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony nie tylko na formularzu udostępnionym przez Agencję, ale również w innej formie pisemnej, a nawet ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż powyższemu nie sprzeciwia się treść ostatniego zdania § 7 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, albowiem wskazany w nim wymóg złożenia na formularzu dotyczy wyłącznie oświadczenia a nie samego wniosku o kontynuowanie postępowania w sprawie przyznania płatności ONW. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok w przypadku śmierci wnioskodawcy za 2008 rok, złożyła kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu na rzecz jej osoby oraz dwójki małoletnich dzieci a także kserokopię wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci. Z powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie wynika, iż Skarżąca składając oświadczenie woli o kontynuowaniu toczącego się postępowania, działała wyłącznie we własnym imieniu. Z kserokopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku jak i wniosku o ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci wynika, iż również dzieci Skarżącej będą spadkobiercami po zmarłym rolniku, a zatem nie można było wykluczyć, że wolą Skarżącej, będącej przedstawicielem ustawowym małoletnich dzieci, było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach nie tylko we własnym imieniu, ale również w imieniu małoletnich dzieci. Powyższej kwestii, zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły. Przyjąć zatem należało, iż w tym zakresie nastąpiło w sprawie naruszenie art. 7 i 77 kpa w związku z art. 28 i art. 29 kpa, albowiem organ nie ustalił kręgu stron toczącego się postępowania. Wskazać należy, iż art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) określa zasady, jakimi organ winien się kierować w sprawach dotyczących przyznania pomocy na podstawie tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 21 ust. 1) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei art. 3 ust 2 określa nieco odmiennie od przepisów k.p.a. podstawowe zasady postępowania w sprawach pomocy, wskazując że organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z powyższego przepisu wynika, że wprawdzie w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności nieco zmodyfikowana zastała zasada informowania stron określona w art. 9 kpa (w zdaniu pierwszym tego przepisu) stwierdzając, że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże nie modyfikuje drugiej części przepisu art. 9 kpa zawartej w ostatnim jego zdaniu, zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższych regulacji przyjąć należy, iż obowiązkiem organu, dysponującym wnioskiem Skarżącej z dnia 23 października 2008 r. wraz z kserokopiami wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i ustanowienie kuratora dla małoletnich dzieci było ustalenie kręgu stron kontynuowanego postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności ONW. Powyższe ustalenie nabrało szczególnego znaczenia, w chwili otrzymania przez organ I instancji odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po zmarłym B. C. nabyli wyłącznie małoletnie dzieci, których przedstawicielem ustawowym jest Skarżąca. Brak analizy tej kluczowej kwestii rzutował na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, albowiem wydana decyzja mogła spowodować pozbawienie uprawnionych spadkobierców – małoletnich dzieci zmarłego rolnika należnych im płatności. Wobec przedstawionej motywacji stwierdzić należy, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż zaprezentowany przez tut. Sąd pogląd prawny pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) jak i z wykładnią celowościową prawodawstwa unijnego obejmującego system wsparcia polityki rolnej. Zgodnie z pkt (3) założeń Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2003 r.) celem unormowań dotyczących płatności bezpośrednich jest przeciwdziałanie zaniechania uprawy gruntów rolnych i zapewnienie utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej. Przyjęte przez każde państwo członkowskie zasady, warunki i procedury przyznawania płatności obszarowych, również na wypadek śmierci rolnika, temu strategicznemu celowi są podporządkowane. Oznacza to, że zadaniem organów przyznających płatności jest szczególna dbałość o przestrzeganie reguł procesowych, na jakich przyznawane są płatności tak, by ewentualne ich naruszenie nie prowadziło do pozbawienia rolników należnych dopłat. Dokonana przez Sąd interpretacja zasad przyznawania wnioskowanej przez Skarżącą płatności ONW pozostaje także spójna z normami o charakterze konstytucyjnym, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), podstawą ustroju rolnego państwa polskiego (art. 23 Konstytucji RP) a także poszanowaniem dobra rodziny (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów Agencji jest taka interpretacja poszczególnych przepisów regulujących zasady przyznania płatności, aby była ona zgodna z powyższymi, podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, gdzie dobro rodziny, w szczególności prowadzącej własne gospodarstwo rolne, jest szczególnie chronione. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności ONW po śmierci rolnika. Powyższe pozwoli na ocenę, czy oprócz Skarżącej, pozostali spadkobiercy zmarłego rolnika spełniają warunki określone w § 7 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej, warunkujące przyznanie wnioskowanych płatności ONW. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.