I SA/Bk 362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 17 lipca 2025 r. nr 9010-00000002388/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2024 oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 17 lipca 2025 r. nr 9010-00000002388/25, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: "Dyrektor POR ARMiR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sejnach (dalej: "Kierownik BP ARMiR", "organ I instancji") z 25 czerwca 2025 r. nr 0196- 00000048919/25, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczętego na wniosek złożony przez D. S. (dalej: "skarżąca"). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca złożyła w dniu 30 kwietnia 2024 r. za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do powierzchni 23,19 ha, płatności do ekoschematu rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w formie praktyki międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe do powierzchni 1,85 ha, praktyki stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo do powierzchni 22,86 ha, wsparcia dochodów związanego z produkcją do krów- szt. 9, wsparcia dochodów związanego z produkcją do bydła - szt. 20, wsparcia dochodów związanego z produkcją do roślin pastewnych do powierzchni 1,27 ha oraz uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 6,14 ha. W dniu 4 czerwca 2025 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień (nr dokumentu: 0196-00000044262/25) w zakresie przedstawienia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zadeklarowanych we wniosku działek. W odpowiedzi na wezwanie do BP ARiMR w dniu 13 czerwca 2025 r. wpłynęło pismo skarżącej wraz z kopią aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z 5 lipca 2016 r., postanowienie Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z 22 marca 2024 r. (sygn. akt [...]), decyzja z 5 lutego 2025 r. nr PFIII.3123.1.964.2025 w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2025 r., decyzja z 9 maja 2024 r. nr PFIII.3123.1.1246.2024 w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2024 r. i potwierdzenie wykonania przelewu (szt. 2). Mając na uwadze powyższe Kierownik BP ARiMR w dniu 25 czerwca 2025 r. wydał postanowienie nr 0196-00000048919/25 o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor POR ARMiR przywołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił przesłankę zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."). Następnie podniósł, że mając na uwadze postanowienie Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z 22 marca 2024 r. sygn. akt [...] o wstrzymaniu wykonania postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt [...], organ nie był w stanie ustalić kto ma tytuł prawny do zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 gruntów. Wskazał, że posiadanie tytułu prawnego jest istotne dla spełnienia warunku z art. 22 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741 ze zm., dalej "ustawa o Planie Strategicznym"). W ocenie Dyrektora POR ARMiR zakończenie postępowania kasacyjnego w sądzie powszechnym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 r. Z rozstrzygnięciem takim nie zgodziła się skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, działający w jej imieniu pełnomocnik, zaskarżył w całości postanowienie organu odwoławczego. Podniósł że organ błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 jest uzależnione od rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wywiedzionej od postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach, sygn. akt [...] w przedmiocie nabycia praw do spadku, pomimo, że orzeczenie Sądu Najwyższego nie zmieni stanu faktycznego ani prawnego istniejącego na dzień 31 maja 2024 r. Autor skargi wskazał, że skarżąca była posiadaczem nieruchomości rolnych objętych wnioskiem o płatności za rok 2024 jeszcze za życia swojego brata, który był ich właścicielem. Następnie wskazane grunty miały jej przypaść w spadku na mocy testamentu, w którym została ujęta jako jedyny spadkobierca. Na tej podstawie po śmierci spadkodawcy w dalszym ciągu była posiadaczem nieruchomości, jednakże na innej podstawie niż za życia brata. Natomiast po śmierci brata, a przed rozstrzygnięciem praw do spadku skarżąca wykonywała zarząd majątkiem spadkowym bez wyraźnego zlecenia/polecenia spadkodawcy. Na tej podstawie, zdaniem pełnomocnika, w ramach istniejącego stosunku materialnoprawnego względem przedmiotów spadkowych, sytuacja skarżącej jest analogiczna jak w ramach instytucji prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, zgodnie z art. 752 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 20243 r. poz. 1061, ze zm., dalej jako "k.c."). Zatem jeżeli skarżąca uzyska prawa do spadku to czynności wykonywane w okresie pomiędzy otwarciem, a nabyciem spadku wykonywała we własnym imieniu, a w przypadku jeżeli nie uzyska praw do spadku to czynności te wykonywała na rzecz spadkobierców trzecich. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, wskazuje istnienie przesłanki tytułu prawnego o jakim mowa w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Ponadto strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka, a mianowicie posiadanie gruntów objętych wnioskiem. Zdaniem pełnomocnika stan prawny i faktyczny jest już znany i nie ma potrzeby oczekiwać na rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy. Wskazał, że płatności są przyznawane na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 maja 2024 r., ponieważ zostało to ujęte wprost w art. 22 ustawy. Podstawą posiadania skarżącej, co do którego posiada tytuł prawny jest prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Ten stan prawny nie ulegnie zmianie, ponieważ nie zmieni się chociażby kwestia posiadania jako stanu faktycznego. Skarżąca na dzień 31 maja 2024 r. posiadała nieruchomości jako prowadzący sprawy majątku spadkowego po swoim zmarłym bracie. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Dyrektora POR ARMiR utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika BP ARMiR, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2024, wszczętego na wniosek skarżącej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2024. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną postępowania administracyjnego. Z przepisu wynika, że zagadnienie wstępne, o którym w nim mowa, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa podzielił stanowisko organów Agencji obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy zasadnie, zdaniem sądu uznały, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. wydanie decyzji w przedmiocie ww. płatności z uwagi na treść art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania kasacyjnego i wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia, w celu ustalenia podmiotu, który jest w posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku gruntów. Jak to już zostało wyżej wskazane kwestie przyznania wnioskowanej pomocy reguluje m.in. ustawa o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 22 ww. ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Podstawowym warunkiem kwalifikującym do uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach posiadanych na podstawie tytułu prawnego. Tytuł prawny do nieruchomości to podstawa prawna uprawnienia danej osoby do korzystania z tej nieruchomości. Tytuł prawny może wynikać z różnych źródeł: m.in. umów cywilnoprawnych, decyzji administracyjnej, orzeczenia sądu, ugody sądowej lub administracyjnej. Określenie to obejmuje więc nie tylko prawo własności, ale również prawa rzeczowe ograniczone, czyli użytkowanie i służebność oraz prawa wynikające z umów np. dzierżawy lub najmu, które określają warunki korzystania z nieruchomości przez posiadacza zależnego. Posiadanie, zgodnie z art. 336 k.c. jest stanem faktycznym, związanym z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa (posiadaczem gospodarstwa rolnego może być właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą), może to być także władztwo, które nie jest związane z prawem (posiadanie bezumowne) lecz jest wyłącznie stanem faktycznym. Z unormowania art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wynika, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, posiadanie to musi wynikać z tytułu prawnego, winno ono zatem wynikać z prawa własności nieruchomości lub umowy przenoszącej posiadanie zależne. W przedmiotowej sprawie, na podstawie posiadanych dokumentów, w tym niezakończonego postępowania sądowego, organy nie były w stanie ustalić kto ma tytuł prawny do gruntów zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2024, a ustalenie podmiotu, który jest w posiadaniu tytułu prawnego jest istotne dla oceny spełnienia warunku art. 22 ustawy o Planie Strategicznym. Kwestia spełnienia w przypadku skarżącej przesłanki określonej ww. przepisem ustawowym jest więc w tym przypadku uzależniona od uzyskania stosownego prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Jak wynika z akt sprawy: zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłoniło się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność. Tym samym, w ocenie sądu, bezzasadne jest twierdzenie pełnomocnika, że organ błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie płatności na rok 2024 jest uzależnione od rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wywiedzionej od postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach, sygn. akt [...] w przedmiocie nabycia praw do spadku, pomimo, że orzeczenie Sądu Najwyższego nie zmieni stanu faktycznego ani prawnego istniejącego na dzień 31 maja 2024 r. Jak to już zostało wyjaśnione, podstawowym warunkiem kwalifikującym do uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach posiadanych na podstawie tytułu prawnego. Bezzasadne są też twierdzenia pełnomocnika, że "podstawą posiadania Skarżącej co do którego posiada tytuł prawny jest prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia" Prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i nast. k.c) jest działaniem prawnym, stanowiącym źródło zobowiązania pozaumownego w sytuacji, gdy dana osoba prowadzi cudzą sprawę, nie mając do tego żadnego szczególnego tytułu prawnego. Z tych względów sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ww. ustawy.