I SA/Bk 385/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., określił K. R. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w pkt 1 za okres od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. w wysokości 26,00 zł miesięcznie, w pkt 2 za okres od 01.04.2014 r. do 31.05.2014 r. w wysokości 25,50 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania K. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i określiło wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na ww. nieruchomości K. R.: za okres od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. w wysokości 13,00 zł miesięcznie, za okres od 01.04.2014 r. do 31.05.2014 r. w wysokości 16,50 zł miesięcznie. Kolegium zauważyło, że gdy na nieruchomości niezamieszkałej powstają odpady komunalne, właściciel nieruchomości jest zobowiązany do złożenia deklaracji w celu ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a jeśli tego nie dokona obowiązek ustalenia takiej opłaty przechodzi na wójta, burmistrza lub prezydenta i tenże dokonuje takiego ustalenia w formie decyzji administracyjnej w oparciu o uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu wziął pod uwagę ilość powstających odpadów komunalnych z analizy 50 deklaracji złożonych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, przyjmując je jako podobne do przedmiotowej przy ul. [...], gdyż dotyczą osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą. Z analizy tych deklaracji organ wywiódł, iż średnio właściciele nieruchomości, na których działalność gospodarcza jest prowadzona jednoosobowo deklarowali odbiór 2 razy w miesiącu pojemnika 110 l/120 I na odpady zmieszane w okresie od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. natomiast w okresie od 01.04.2014 do 31.05.2014 r. właściciele nieruchomości o podobnym charakterze deklarowali w większości prowadzenie selekcji odpadów komunalnych oraz odbiór 2 razy w miesiącu 1 pojemnika 60 I. na odpady zmieszane oraz 3 pojemników 60 l. na odpady zbierane selektywnie, odbiór 1 raz w miesiącu. Organ przy obliczaniu miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wziął pod uwagę częstotliwość odbioru zmieszanych odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. wynoszącej minimum 2 razy w miesiącu i dokonał przemnożenia przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku pojemnika na zmieszane odpady komunalne o pojemności 110 litrów (przy selekcji odpadów), zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynoszącej 13 zł. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii ustalania opłat za gospodarowanie odpadami przyjmującego za minimalną dwukrotną częstotliwość odbioru odpadów zmieszanych. Wskazanie częstotliwości wywozu we wzorach deklaracji w ilościach 2 lub 4-krotnych w miesiącu nie pozostawia deklarującym innej możliwości jak wskazanie tej ilości, nawet gdyby deklarujący potrzebował tylko 1-krotnego w miesiącu wywozu odpadów komunalnych. Kolegium postanowiło nie uwzględniać zapisu w § 11 ust. 1 pkt 6 regulaminu o utrzymaniu w czystości i porządku na terenie miasta S., wskazującego na częstotliwość odbioru zmieszanych odpadów komunalnych z przedmiotowego rodzaju nieruchomości, minimum 2 razy w miesiącu, przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przedmiotowej sprawie, z powodu jego niezgodności z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) stanowiącym, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, a więc nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, więc ustalenie opłaty nie jest uzależnione od częstotliwości odbioru. Ustawodawca nie dał radzie gminy kompetencji do modyfikowania ustalonego sposobu obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami odebranymi z nieruchomości niezamieszkałej. Bowiem w dyspozycji zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy wskazano, że rada gminy ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Kolegium podkreśliło, że wybór co do metody ustalania opłaty rada gminy ma jedynie w stosunku do nieruchomości zamieszkałych, co wynika z treści art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium wskazało, że kwota opłaty za okres od 01.07.2013 r. do 31.03.2014 r. została ustalona zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Okres, od którego powinna być uiszczona opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalony został na 01.07.2013 r. gdyż strona nie zadeklarowała żadnej opłaty, zaś zgodnie z uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. zmienioną w dniu [...] kwietnia 2013 r. miała obowiązek złożenia pierwszej deklaracji w terminie do 17 maja 2013 r. Data 31.03.2014 r. jest związana natomiast z obowiązywaniem od 1.04.2014 r. Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. zmieniającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Kwotę opłaty za okres od 01.04.2014 r. do 31.05.2014 r. Kolegium przyjęło w oparciu o § 3 ust. 2 pkt 1 i 2, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Okres jest podyktowany wejściem w życie ww. Uchwały, mocą której zmieniono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Na powyższą decyzję skargę złożył Prokurator Rejonowy w S., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 11 ust 1 pkt 5 ppkt a) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Suwałk w brzmieniu zmienionym na mocy § 1 pkt 3 uchwały nr XXXV/369/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 3 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1868) oraz na mocy § 1 pkt 5 uchwały nr XL/433/2013 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 3555) poprzez ich niezasadne nie zastosowanie. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza zapisów regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie miasta S. w aspekcie jego zgodności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala na jednoznaczne wyinterpretowanie normy prawnej, która wskazałaby na sprzeczność uchwał podjętych przez Radę Miasta S. w zakresie utrzymania w czystości i porządku na terenie miasta S. z treścią art. 6j ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Prokuratora, redakcja art. 6j ust. 3 ustawy pozwala na interpretację, że chodzi o ilość fizycznie ustawionych pojemników, ale nie wyklucza również stanowiska, że chodzi o ilość odpadów komunalnych w przeliczeniu na liczbę pojemników. Strona skarżąca wskazała, że ustawodawca nie przewidział wprawdzie możliwości modyfikacji w drodze uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego sposobu naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Niemniej jednak w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych takowy wybór sprowadza się do możliwości przyjęcia za podstawę naliczenia opłaty liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnię lokalu mieszkalnego, rodzaj zabudowy (vide: art. 6j ust. 1 - 2 a, 3a, 5), zaś w odniesieniu do nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne wysokość opłaty winna być powiązana wyłącznie z liczbą pojemników. W ocenie Prokuratora akty prawa miejscowego na terenie S. dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowych nieruchomościach w pełni sprostały temu wymogowi, albowiem za podstawę naliczenia opłaty przyjmują właśnie liczbę pojemników. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem określenia uczestnikowi postępowania K. R. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości dwukrotnej stawki tej opłaty, z uwagi na dwukrotny w miesiącu odbiór odpadów. Niezbędnym dla dokonania prawidłowej oceny jest przywołanie przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Z mocy art. 6 c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6 c ust. 2 w.w. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Art. 6 h oraz art.6 i w.w. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w S. w dniu [...] września 2012 roku przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. ( zmieniony uchwałą Nr [...] r. z [...] marca 2013 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...]września 2013 r.), który w § 11 ust. 1 pkt 5 ustalił częstotliwość - dwa razy w miesiącu - odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a odpady wytwarza mniej niż 5 osób. Stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku pojemnika na zmieszane odpady komunalne o pojemności 110/120 litrów, przy selekcji odpadów , zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty, zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynosi 13 zł. Uregulowania przyjęte na terenie miasta S. nie przewidują jednokrotnego odbioru odpadów zmieszanych. Zestawiając powyżej zakreślone ramy prawne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. określają co prawda stawkę za pojemnik na odpady o określonej pojemności, ale równocześnie wiążą ją z minimum dwukrotnym w miesiącu wywozem odpadów zmieszanych. Oznacza to, że nie wystąpi sytuacja jednokrotnego dokonania wywozu odpadów zmieszanych, co skutkuje, że przyjęta stawka 13 zł miesięcznie za pojemnik, zadeklarowana przez uczestnika, a wskazana w zaskarżonym orzeczeniu SKO w S., jest nieprawidłowa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , w art. 6 j ust. 3 , ustalają opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników i stawki za pojemnik określonej pojemności. Pomijają w swoich uregulowaniach kwestię częstotliwości dokonywanego odbioru odpadów. Ustawa nie daje także radzie gminy kompetencji do modyfikowania ustalonego sposobu obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami odebranymi z nieruchomości niezamieszkałej, odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałej, co wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. jest aktem prawa miejscowego – wydany został w oparciu o ustawowe upoważnienie i w jego granicach. Zakres jego obowiązywania jest powszechny, ale tylko na terenie działania właściwego organu. Ma walor przepisu powszechnie obowiązującego. Określając wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jednocześnie wiążąc jej zastosowanie z częstotliwością odbioru odpadów, stanowi on prawo i musi być uznany i respektowany jako podstawa prawna decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Aktualnie przyjęta konstrukcja normatywna opiera się na założeniu, że adresaci aktu prawa miejscowego są bezwzględnie związani jego treścią, muszą więc mu się podporządkować, niezależnie od tego, czy uważają dany akt za "legalny", tj. zgodny z prawem, czy też nie. W tym drugim przypadku mają jednak możliwość skorzystania z przyznanych im stosownych środków prawnych przewidzianych dla kwestionowania jego legalności (skarga powszechna, skarga konstytucyjna), co jednak nie zwalnia ich z obowiązku podporządkowania się treści takiego aktu, dopóki nie zostanie uchylona jego moc obowiązująca (wstrzymanie wykonania, stwierdzenie nieważności lub orzeczenie o niezgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami). Nawet więc wadliwe z prawnego punktu widzenia przepisy lokalne (tzn. sprzeczne z prawem) obowiązują i wiążą swych adresatów dopóty, dopóki nie zostaną wyeliminowane z porządku prawnego przez uprawnione do tego organy (tak: Dąbek Dorota – Prawo miejscowe, Oficyna 2007). Konkludując, stanowisko SKO w S., przyjmujące za zasadne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].10.2014 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości uczestnika postępowania K. R. z powodu niezgodności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. z Ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest błędne, sprzeczne z zasadą legalności prawa miejscowego i powszechności jego obowiązywania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.