I SA/Bk 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [....] lipca 2008 r. nr [....] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr [....] z dnia [...] lipca 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego w S. Nr [...] z dnia 22.04.2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Pan A. S., zwany dalej Skarżącym, złożył w dniu 11.05.2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich działek rolnych o łącznej powierzchni 37,31 ha, oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy roślin podstawowych (UPO) do działek rolnych oznaczonych jako: A, B, E, F o łącznej powierzchni 31,01 ha. W gospodarstwie rolnym Skarżącego w dniu 30.08.2007 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, która stwierdziła, że Wnioskodawca dokonał zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności JPO. Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...].04.2008 r. wydał decyzję nr[....] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, na mocy której przyznał Skarżącemu płatność UPO do wnioskowanej powierzchni natomiast płatność JPO w pomniejszonej wysokości. Od powyższej decyzji, Skarżący złożył do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. odwołanie, w którym nie zgodził się z ustaleniami zawartymi w protokole z kontroli gospodarstwa przeprowadzonej w dniu 30.08.2007 r. ponieważ pozbawiony został możliwości wniesienia zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 r. Nr 35, póz. 217 ze zm.), rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 31 ust. 4 ww. ustawy czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18), gdzie kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu 30.08.2007 r. w gospodarstwie Skarżącego wykazała zawyżenie powierzchni na działkach rolnych C i G. Na działce rolnej D położonej na części działki ewidencyjnej nr 22 i części działki ewidencyjnej nr 25, Wnioskodawca zadeklarował grupę upraw JPO, natomiast kontrola na miejscu wykazała, że w 2007 roku na tej działce nie prowadzono działalności rolniczej. Po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji ustalił stan faktyczny tj. powierzchnię działek rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku i powierzchnię stwierdzoną działek rolnych w wyniku kontroli na miejscu. W związku z tym, że Wnioskodawca zadeklarował we wniosku działki rolne do przyznania płatności JPO o łącznej powierzchni wynoszącej 37,31 ha, natomiast kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię gruntów kwalifikujących się do płatności JPO - 35,90 ha, różnica powierzchni wynosi 1,41 ha tj. 3,93 %. Z kolei do płatności UPO we wniosku Skarżący zadeklarował powierzchnię 31,01 ha, zaś kontrola na miejscu dla tej grupy upraw stwierdziła powierzchnię 31,16 ha. Jednakże, zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku, który stanowi, że jeżeli obszar zatwierdzonej grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar zadeklarowany. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie do obliczenia płatności UPO przyjęto powierzchnię 31,01 ha. W związku, z tym, że Skarżący przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie nie zgłosił zastrzeżeń do raportu z kontroli, informacje w nim zawarte stanowiły podstawę do wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Skarżący na decyzję ostateczną organu odwoławczego wywiódł skargę do Sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W skardze wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa a mianowicie KPA. Zgodnie z art. 10 K.p.a. Skarżący wskazał, iż organ pierwszej instancji nie powiadomił go o fakcie kontroli także o wynikach kontroli poprzez niezwłoczne udostępnienie wglądu w protokół kontroli. Skarżący wskazał, iż o fakcie kontroli i wynikach kontroli dowiedział się dopiero po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 kwietnia 2008 r. o zmniejszeniu płatności i wtedy zgłosił się do Biura Powiatowego ARiMR w S. z prośbą o wyjaśnienie przyczyn pomniejszenia przysługującej płatności obszarowej. Zastrzeżenia Skarżącego budzi fakt, że w dokumentach kontroli nie ma świadectwa legalizacji urządzenia, którym dokonano pomiarów. Skarżący wskazał, iż w przypadku zakwestionowanej powierzchni na działce G gdzie zadeklarowano 3,30, a stwierdzono 2,94, na działce tej występują zakrzaczenia, a wkoło rosną wysokie drzewa. Działka ta położona jest w dole za górką. W przypadku działki C kontrolujący dokonali niewłaściwego podziału i kwalifikacji upraw, działka C stanowi spójny użytek trwały z wsiewką koniczyny. Kontrolujący natomiast podzielili ją na dwie działki tworząc sztuczne rozgraniczenie (miedzę) i w ten sposób działkę zmniejszyli o 0,20 ha. Działka D - trwały użytek zielony zakwalifikowana jako odłóg jest to wynik niewiedzy kontrolujących o terminach agrotechnicznych (tzn. terminach koszenia traw). Pierwszy pokos trawy jest zbierany na przełomie maja i czerwca, drugi w połowie lipca, a trzeci we wrześniu i tylko osoba nieznająca się na rolnictwie mogła dokonać takiej kwalifikacji czyli zaliczyć działkę numer D do odłogu. Według skarżącego protokół zawiera wiele poprawek i skreśleń. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane dalej p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skarżący zarzuca organom administracyjnym naruszenie określonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału w postępowaniu. Zaznaczyć jednak należy, że zasada czynnego udziału w toku postępowania została znacznie ograniczona, albowiem organ administracyjny zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Takim stadium postępowania może być także kontrola przeprowadzona na miejscu. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli, zgodnie z art. 23a rozporządzenia nr 796/2004, który to przepis przewidywał, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z treści ostatniego z przywołanych przepisów wynika, że kontrole mogą być zapowiadane, co oznacza, iż tylko od organu kontrolującego zależy to, czy rolnik zostanie powiadomiony. W opinii Sądu naruszenie w postępowaniu zasady czynnego udział strony było konsekwencją wadliwego doręczenia protokołu kontroli. Otóż z akt sprawy wynika, że protokół został nadany listem poleconym (karta 34 akt adm.). W aktach sprawy brak jest natomiast dowodu potwierdzenia odbioru protokołu przez Skarżącego. Ponadto Skarżący na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. zakwestionował fakt otrzymania protokołu. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie obowiązek doręczenia protokołu rolnikowi. Doręczenie to winno nastąpić zgodnie z przepisami działu I rozdział 8 k.p.a. W stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy nie można przyjąć, iż protokół został doręczony Skarżącemu, co w konsekwencji oznacza, że Skarżący rzeczywiście nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do efektów kontroli. W tej sprawie naruszenie art. 31 ust. 7 ustawy i art. 10 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. nr 74, poz. 653) nie określono obowiązku przeprowadzania homologacji odbiorników GPS, wykorzystywanych do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu. Na marginesie należy zasygnalizować, iż zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2004, Nr 243, poz. 2441 ze zm.), między innymi, przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń - i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Skoro zatem odbiornik GPS wykorzystywany do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu nie został określony w wydanym na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach, rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, należy uznać zarzut Skarżącego za bezzasadny. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa, a mianowicie art. 31 ust. 7 ustawy i art. 10 § 1 k.p.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Celem zagwarantowania czynnego udziału w sprawie organ administracyjny powinien raz jeszcze podjąć próbę doręczenia Skarżącemu przedmiotowego protokołu, chyba że organ ten przeprowadzi postępowania wyjaśniające i dowiedzie w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy protokół został jednak doręczony Skarżącemu zgodnie z zasadami przewidzianymi w k.p.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd oparł o przepis art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach postępowania orzekł stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy.