I SA/Bk 396/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące maj 2015 r. oraz listopad 2015 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Zarządu PUHP "L." Sp. z o.o. z [...].12.2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. kwotę 387 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd PUHP "L." Sp. z o.o. w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] określił Wspólnocie Mieszkaniowej L. w B. (dalej: "Wspólnota" albo "strona skarżąca") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości wielolokalowej: w maju 2015 r. w kwocie 524,00 zł i w listopadzie 2015 r. - 524,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przywołał treść stosownych przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz stwierdził, że § 15 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nie odnosi się jedynie do obowiązków gminy, a określa zobowiązanie do utrzymywania pojemników i miejsc zbierania oraz gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Taki obowiązek mają wszyscy adresaci Regulaminu, w tym właściciele nieruchomości, na których owe pojemniki i miejsca gromadzenia odpadów się znajdują. Przede wszystkim jednak organ zwrócił uwagę, że opłata została nałożona po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, a z protokołów kontroli (potwierdzonych załączonymi fotografiami oraz nagraniem cyfrowym) dotyczącej ilości odpadów oraz sposobu ich gromadzenia, dokonanej względem pojemników znajdujących się na nieruchomości Skarżących ujawniono nieprawidłowości w segregacji śmieci, polegające na umieszczeniu w pojemnikach do tego nieprzeznaczonych odpadów suchych, szkła opakowaniowego, odpadów zielonych i szklanych. W związku z powyższym (jak również uwzględniając dane zawarte w składanych przez Skarżących deklaracjach) organ I instancji prawidłowo uznał, że doszło do gromadzenia odpadów niegodnie ze złożoną deklaracją. Odnosząc się natomiast do zarzutów z odwołania organ stwierdził, że fakt, iż z pojemników będących przedmiotem kontroli korzystają (oprócz odwołujących się) również wspólnoty mieszkaniowe z [...], [...] i [...], a także osoby trzecie, nie ma znaczenia w sprawie. Przepisy Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wskazują bowiem wyraźnie, że to właściciel nieruchomości - w przypadku zmiany danych dotyczących sposobu zbierania odpadów lub ich ilości - zobowiązany jest złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od wystąpienia zmiany, a opłatę za gospodarowanie odpadami w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Organ stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma deklaracji (złożonej - bez wezwania - przez Skarżących) z której wynikałoby ich uprawnienie do nieselektywnej zbiórki odpadów, ani też - pomimo wezwania organu I instancji - nie złożyli oni deklaracji, zgodnej z istniejącym w maju i listopadzie 2015 r. stanem faktycznym.. Kolegium nie podzieliło zastrzeżenia Skarżących, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dn. [...] listopada 2015 r. stwierdzono "jedynie po jednej butelce szklanej w nieprzeznaczonych do tego pojemnikach" albowiem w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się dowody (w tym protokół z dn. [...] listopada 2016 r. z załączonymi: cyfrowym nagraniem i fotografiami) na umieszczanie z nieprzeznaczonych do tego pojemnikach również odpadów suchych, szkła opakowaniowego oraz odpadów zielonych. Organ nie uznał też zarzutu, że oznaczenia pojemników wprowadzają mieszkańców budynku w błąd. Wprawdzie z wykonanych w dniu [...] listopada 2015 r. fotografii wynika, że na jednym z pojemników znajduje się niedokładnie usunięty napis sugerujący, iż poprzednio ów pojemnik mógł być przeznaczony do zbiórki szkła, to jednak na tym napisie umieszczono czytelną informację, że przeznaczony jest on do zbiórki odpadów zmieszanych suchych. W konsekwencji Kolegium uznało, że organ I instancji poprawnie wyliczył opłatę w wysokości 524,00 zł za miesiące w których ustalono niezgodny z deklaracją sposób gromadzenia odpadów. W skardze do Sądu Wspólnota zarzuciła decyzji SKO w B. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) § 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 1 Załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2013 r. - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. poprzez niezasadne przyjęcie, że obowiązkiem Wspólnoty było zapewnienie pojemników w sposób uniemożliwiający wrzucenie do nich odpadów przez osoby trzecie w sytuacji, gdy zgodnie z powołanym Regulaminem właściciel nieruchomości nie ma takiego obowiązku, a obowiązek zapewnienia pojemników zgodnych z prawem miejscowym spoczywa na Gminie B.; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 120, art. 122, art. 181, art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (o.p.) polegające na: - bezzasadnym przyjęciu, iż organ I instancji poprawnie ustalił, że odpowiedzialność za rzekomą nieselektywną zbiórkę odpadów i ryzyko z tym związane ponosi Wspólnota, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie ustalił, który z podmiotów (Wspólnota przy ul. [...], [...], [...], [...]) nie prowadził selektywnej zbiórki odpadów w kontrolowanym okresie, a poszczególne Wspólnoty korzystają z tych samych pojemników; - bezpodstawnym przyjęciu, że organ I instancji poprawnie ustalił, iż Wspólnota przy ul. [...] nie dokonała selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy pojemniki na odpady, których używa ww. Wspólnota, są używane również przez inne podmioty, w tym Wspólnotę Mieszkaniowa przy ul. [...], która zgodnie ze złożoną deklaracją nie prowadzi selektywnej zbiórki odpadów; - bezzasadnym przyjęciu, że organ I instancji poprawnie ustalił, iż Wspólnota mieszkaniowa nie prowadzi selektywnej zbiórki odpadów w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy organ ustalił, iż teren, na którym są umiejscowione pojemniki jest ogólnodostępny, pojemniki nie są zamykane w sposób uniemożliwiający wrzucenie do nich odpadów przez osoby trzecie, co zostało udokumentowane w toku oględzin z dnia [...] listopada 2015 r. dla nieruchomości przy ul. [...] w B.; - bezzasadnym przyjęciu, że organ wydając decyzję nie ma obowiązku udowodnienia naruszenia zasad selektywnej zbiórki odpadów, w sytuacji gdy, jak wynika z norm postępowania podatkowego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji ma obowiązek na podstawie i w granicach prawa podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - uznaniu, iż organ I instancji poprawnie określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. [...] za miesiąc maj 2015 r., w sytuacji, gdy w tym okresie nie zostały dokonane czynności dowodowe (oględziny), a co za tym idzie ustalenia organu dokonane poza postępowaniem nie mogą stanowić podstawy wymiaru w decyzji. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO w B. jak też poprzedzającej ją decyzji Zarządu PUHP "L." Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wydana przez Zarząd Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Sp. z o.o. w B., działający na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Sp. z o.o. w B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 304) – jako organ I instancji - w pierwszej kolejności należy odnieść się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 (LEX nr 2166631). Uchwała ta dotyczyła kwestii możliwości powierzenia przez radę gminy czynności związanych z wydawaniem decyzji określających opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi innym podmiotom niż wójt, burmistrz (prezydent miasta). NSA stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 39 ust. 4 u.s.g. dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się - z mocy odesłania zamieszczonego w art. 6q ust. 1 ab initio u.c.p.g. - przepisy o.p. Regułę tę uzupełniono zastrzeżeniem, że "uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego". Okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających - z racji zastosowanego odesłania - załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać u.c.p.g. za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Wyraźne zakreślenie w pierwszym z uregulowań kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych musi być wobec tego traktowane jako ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. Kierując się założeniami racjonalnego ustawodawcy, wypada przyjąć, że w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. nieprzypadkowo użyto skorelowanego z brzmieniem m.in. art. 2 § 3 i art. 13a o.p. zwrotu "z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują". Wynika z niego, że wójt, burmistrz lub prezydent posiadają atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy. Podmioty te są zatem umocowane do realizowania jego kompetencji, jednakże bez prawa delegowania ich w ramach dekoncentracji zewnętrznej. Przepisom o.p., operującej w art. 13 pojęciem organu podatkowego, nie jest bowiem znana taka konstrukcja, zaś w świetle art. 143 § 1 tej ustawy, dopuszczalne jest jedynie upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu i w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (dekoncentracja wewnętrzna). Opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uchwały zatem jednoznacznie wynika, że rada gminy nie może przekazać kompetencji przysługującej z mocy u.c.p.g. wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi innym podmiotom, w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g. Jednocześnie w pkt 2 uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie NSA, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych, co oznacza, że wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w omówionej uchwale, w konsekwencji nie uwzględniono wniosku organu dotyczącego przedstawienia spornego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA w trybie art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze pkt 2 uchwały w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z wydaniem jej przez Zarząd PUHP "L." Sp. z o.o. w B. upoważniony przez Radę Miasta B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. – podjętych zanim wykładnia dokonana w uchwale stała się wiążąca. Zdaniem Sądu w sprawie zachodziła jednakże konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z innych względów. W uchwale Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego L. Spółka z o.o. w B. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 304) w § 2 ust. 1 upoważniono Zarząd Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie szczegółowych czynności określonych w kolejnych 4 punktach. Stosownie do § 1 uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o Zarządzie Spółki – należy przez to rozumieć Zarząd Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Spółka z o.o. w B. Zgodnie z aktem założycielskim Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Spółka z o.o. w B. Zarząd Spółki składa się z 2 (dwóch) do 3 (trzech) członków, w tym Prezesa i Wiceprezesa lub Prezesa i dwóch Wiceprezesów (§ 12 ust. 1 uchwały). Zarząd kieruje całokształtem działania Spółki oraz reprezentuje Spółkę na zewnątrz. Do składania oświadczeń w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu Spółki lub jednego członka Zarządu Spółki i prokurenta (§ 13 ust. 1 i 2 uchwały). W Krajowym Rejestrze Sądowym jako organ uprawniony do reprezentacji podmiotu wskazano zarząd, zaś sposób reprezentacji określono jako "dwóch członków zarządu lub jeden członek zarządu i prokurent". Postanowienie Zarządu PUHP "L." Sp. z o.o. w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wszczynające z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało podpisane przez wiceprezesa zarządu A. K. oraz prokurenta A. D. Zdaniem Sądu, skoro w uchwale Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. upoważniono Zarząd Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Spółka z o.o. w B. to postanowienie o wszczęciu postępowania winno być podpisane przez wszystkich członków zarządu, bowiem Zarząd Spółki nie może być reprezentowany w żaden inny sposób. Należy odróżnić sposób reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od reprezentacji zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. O ile zgodnie z przedstawionymi zapisami Spółka "L." może być reprezentowana przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i prokurenta, to zasady te nie odnoszą się do reprezentacji Zarządu Spółki "L.". Tymczasem to Zarząd Spółki "L." został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W związku z tym postanowienie wszczynające postępowanie zostało podpisane przez osobę nieupoważnioną, a zatem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. W istocie zatem nie doszło do wszczęcia podtępowania, a co za tym idzie decyzje wydane zostały bez jego przeprowadzenia. Ustalenie to musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów I i II instancji. Wobec powyższego przedwczesne jest wypowiadanie się odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w skardze, które dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Zarządu PUHP "L." Sp. z o.o. w B. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym orzeczeniu, organy winny mieć też na względzie wykładnię dokonaną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16.