I SA/Bk 397/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013 r. do października 2014 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]określającą M. i J. D. (dalej jako: "skarżący") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. P. przy ul. B. [...], w okresie od listopada 2013 r. do października 2014 r. w kwocie 528 zł, tj. 44,00 zł miesięcznie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Burmistrz Miasta B. P.wszczął z urzędu w stosunku do skarżących postępowanie w sprawie określenia miesięcznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ww. nieruchomość. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji określił skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. P. przy ul. B.[...], w okresie od listopada 2013 r. do października 2014 r. w kwocie 528 zł, tj. 44,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący, jako właściciele ww. nieruchomości nie dopełnili obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także nie uiścili tej opłaty. Powołując się na przepis 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. - zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z § 1 i 2 uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XLII/274/14 z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 921) organ I instancji wskazał, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami wynosi 22 zł miesięcznie, a obniża się ją wtedy, gdy odpady są zbierane w sposób selektywny. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że nie korzystali z usług odbierania i zagospodarowania odpadów, opłata za gospodarowanie została "swobodnie wymyślona" przez organy oraz, że odpady są przez nich w "100 % zagospodarowane jako surowce wtórne", a "śmieci są segregowane i sprzedawane do punktu skupu". Podnieśli, że produkują znikomą ilość śmieci i są w stanie zapłacić za jeden odbiór w roku". Wskazali, że opłat " za usługi można żądać, gdy zostały wykonane, a odpadów od skarżących " nie odbierano i nie zagospodarowano". Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że powodem uchylenia decyzji był fakt, że w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy przed organem II instancji, tj. w dniu 17 stycznia 2015 r. doszło do istotnej nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą niezgodne z prawem stało się nakładanie, w drodze decyzji, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za konkretne okresy rozliczeniowe. Kolegium wyjaśniło, że aktualny stan prawny zakłada - przy zaistnieniu przesłanek, określonych w art. 6o u.c.p.g.- uprawnienie organu wykonawczego gminy, do ustalania w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która to opłata obowiązuje do czasu wystąpienia zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. W ocenie organu odwoławczego, skoro w niniejszej sprawie doszło, zgodnie zresztą z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, do ustalenia opłaty za konkretne miesiące (a to jest niezgodne z nowym stanem prawnym), toteż decyzja zasługuje na uchylenie. Kolegium zaznaczyło również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy (tj. ustaleniu czy nie doszło do zmian, o których mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) organ I instancji - ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - winien wziąć pod uwagę konieczność rozdzielenia okresu do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji oraz czasu po jej wejściu w życie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości w B. P., przy ul. B.[...], nie dopełnili obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także nie uiścili tej opłaty od miesiąca listopada 2013 r. do dnia wydania skarżonej decyzji. Organ I instancji potwierdził też fakt, że skarżący na ww. nieruchomości posiadają miejsce zamieszkania (co potwierdza, m.in. zużycie wody), a także są tam zameldowani. Z powyższymi faktami skarżący nie polemizują, a zatem w ocenie organu odwoławczego, uprawnione było stwierdzenie przez organ I instancji obowiązku złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6h u.c.p.g. Kolegium zaznaczyło również, że organ I instancji poprawnie zastosował obowiązujące przepisy prawa miejscowego, tj. ww. uchwałę Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XLlI/274/14 z dnia 25 lutego 2014 r. oraz uchwałę Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XXVI/173/12 z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 99). W ocenie organu odwoławczego ww. akty normatywne pozwalają na określenie stawki miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na 44 zł miesięcznie, a wysokość tejże opłaty wynika z zasad określonych w § 1 i 2 uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XLII/274/14 z dnia 25 lutego 2014 r., zgodnie z którymi, stawka opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi wynosi 22 zł miesięcznie, od każdej osoby zamieszkującej nieruchomość. Kolegium wskazało, że stawkę można obniżyć dopiero w przypadku, gdy zobowiązany zadeklaruje selektywne zbieranie odpadów, a w niniejszej sprawie taki stan nie wystąpił. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że wbrew opinii skarżących, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest opłatą o charakterze umownym, uzależnionym od realizacji usługi odbioru i zagospodarowania odpadów. Ma charakter daniny publicznej i dlatego ponosi się ją bez względu na ilość wytwarzanych odpadów i fakt ich odbioru. Zdaniem Kolegium, nie ma zatem znaczenia z punktu widzenia przepisów u.c.p.g. twierdzenie skarżących o "minimalnej ilości" wytwarzanych przez nich odpadów, ani też rzeczywisty fakt odbioru i zagospodarowywania przez Gminę odebranych odpadów, a także fakt "samodzielnego zagospodarowania przez nich odpadów i ich sprzedaży w skupie surowców wtórnych". W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wskazując, że Rada Gminy może "wprowadzić zwolnienia przedmiotowe" lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat; 2) przepisów uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XXXVI/172/12 z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowane odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 98), ww. uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XLII/274/14 z dnia 25 lutego 2014 r. oraz ww. uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XXVI/173/12 z dnia 18 grudnia 2012 r., poprzez "przemilczenie, pominięcie, dokonanie obejścia w ośmiu decyzjach, istotnego w sprawie dowodu prawa miejscowego". W uzasadnieniu skargi skarżący, cytując treść przepisów ww. uchwał, wywiedli, że należność z tytułu opłaty za gospodarowanie nieruchomościami nie dotyczy każdego, a powinna być ona uiszczana jedynie "w przypadku odbierania" odpadów od właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżących Burmistrz nie wykonuje uchwał, a oni we własnym zakresie "w 100 % zagospodarowują odpady jako surowce wtórne". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik ustanowiony z urzędu, w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2015 r. zaznaczył, że podtrzymuje stanowisko skarżących wyrażone w przedmiotowej skardze. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 233 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – zwanej dalej: "o.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów prawa miejscowego określonych w uchwale Nr XXVI/172/12, Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 18 grudnia 2012 r., w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, 2) art. 165 § 4 o.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania odrębnie w stosunku do obojga skarżących, 3) art. 121 § 1, art. 122, art. 124 w zw. z art. 187 § 1 o.p., poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu, że mimo braku wytworzeniu odpadów strony zobowiązane są do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 4) art. 140 o.p., poprzez jego niezastosowanie i przewlekłe prowadzenie całego postępowania, z naruszeniem wszelkich terminów przewidzianych w przepisach o.p. II. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 6o u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie opłaty za gospodarowanie odpadami za konkretne okresy rozliczeniowe, 2) § 1 uchwały Nr XXIV/172/12 Rady Miasta Bielsk Podlaski z dnia 18 grudnia 2012 r. sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie obciążenie strony opłatą za gospodarowanie odpadami, pomimo braku od odpadów z przedmiotowej nieruchomości, co wynika m.in. z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe zarzuty na względzie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej z urzędu. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji SKO w B. Wskazał, że od skarżących nikt nie odbierał odpadów, w związku z tym w świetle uchwały nie powinni oni ponosić opłat. Dodatkowo podniósł, że organ odwoławczy miał pełne podstawy do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości określenia Państwu M. i J. D. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. P. przy ul. B. [...], w okresie od listopada 2013 r. do października 2014 r. w kwocie 528, 00 zł, tj. 44, 00zł miesięcznie. Podkreślenia w sprawie wymaga jednak fakt dokonywania przez Sąd oceny decyzji organu II instancji wydanej na korzyść strony postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, że w dniu 17 stycznia 2015 r. doszło do istotnej nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą niezgodne z prawem stało się nakładanie, w drodze decyzji, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za konkretne okresy rozliczeniowe. Już sam fakt wydania decyzji na korzyść strony, pomimo innych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji niż te, o których była mowa w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej powoduje, że sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia jak i spór w sprawie wraca do ponownego rozpatrzenia, bowiem z uwagi na działania organu wyższej instancji nie ostaje się w obrocie prawnym nieostateczna decyzja organu I instancji. Powyższe powoduje również, że organ I instancji zobowiązany będzie, realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wynikającą z art. 123 o.p, do zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ będzie zobowiązany do ustosunkowania się do wszelkich aspektów poruszanych przez stronę postępowania mających związek ze sprawą. Sąd administracyjny wyposażony w funkcję kontrolną nie jest uprawniony na tym etapie do oceny merytorycznej treści decyzji uchylającej decyzję organu pierwszoinstancyjnego, w kontekście zarzutów skargi, z uwagi na fakt, iż nowe podstawy tej nowowydanej w przyszłości decyzji będą mogły rodzić konkretne nowe zobowiązania względem chociażby konieczności zastosowania w inny sposób przepisów prawa miejscowego przez organy. Natomiast Sąd dokonał oceny zasadności przyczyn uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz skuteczności zarzutów proceduralnych, podniesionych w piśmie procesowym profesjonalnego pełnomocnika dołączonego do skargi. Przyczyną uchylenia decyzji przez organ drugoinstancyjny była nowelizacja u.c.p.g., a organ zasadnie wskazał w wydanej decyzji, że w sprawie niezbędne jest zastosowanie się do nowego stanu prawnego dlatego skład orzekający zmuszony był uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji. Zmieniony stan prawny zakłada bowiem, w kontekście konieczności zweryfikowania przesłanek określonych w art. 6o u.c.p.g. brak uprawnienia organu do ustalenia opłaty za konkretne miesiące. Nowo przywołany przez organ pierwszoinstancyjny stan prawny będzie zweryfikowany ponownie przez organ II instancji w kontekście stawianych organowi zarzutów. Organ nie mógł w tej sytuacji wydać sam decyzji, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, szczególnie wtedy, kiedy dochodzi do zmiany przepisów prawa, które mają być przywołane w decyzji. Także wytyczne zmaterializowane przez organ II instancji spełniają swoje wymogi prawne i nie zawężają sprawy do wyłącznej zmiany sentencji decyzji. Nowe przepisy prawa mogą bowiem wpłynąć na konieczność pogłębienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie. Zresztą w wydanej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi winien wziąć pod uwagę konieczność rozdzielenia okresu do dnia wejścia w życie nowelizacji oraz czasu po jej wejściu w życie (str. 3 decyzji). Organ co prawda błędnie przywołał w sentencji art. 233 § 1 pkt 2 lit. b o.p., w zakresie w jakim nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, ale nie zmienia to faktu, na co ponownie wskazuje Sąd, że decyzja w kontekście zaistniałego sporu, została wydana na korzyść strony postępowania i uchylanie jej nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organy prawidłowo również wszczęły postępowanie w sprawie określenia miesięcznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do obojga małżonków, co niewątpliwie wynika z postanowienia, wydanego 17 listopada 2014 r., a doręczonego obojgu małżonkom. Nie doszło zatem do naruszenia w żaden sposób przywoływanego przez pełnomocnika skarżącego art. 165 § 4 o.p., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Każdy z małżonków odebrał postanowienie w dniu 18 listopada 2014 r. i to z tym dniem zaistniał skutek prawny w postaci inicjacji procedury kontrolnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 140 o.p., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Postanowienie wyznaczające stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego zostało sporządzone już [...] grudnia 2014 r. i pomimo braku odebrania przez strony, doręczone skutecznie (podwójne awizo z 4 grudnia i 19 grudnia 2014 r.). Następnie postanowieniem z dnia 17 grudnia (doręczonym w dniu 18 grudnia 2014 r.) organ zawiadomił stronę postępowania, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie, ze względu na jej skomplikowany charakter. Organ również wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2014 r., a decyzja administracyjna wydana została [...]grudnia 2014 r. Oceniając postępowanie dowodowe z punktu widzenia ogólnych zasad postępowania Sąd uznał zarzuty w tej mierze za bezzasadne, tym bardziej, że oceniał decyzję administracyjną wydaną na korzyść strony. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, sprawa była wyjaśniana wnikliwie, ale kompletności, zupełności i prawidłowości oceny materiału dowodowego Sąd nie oceniał z uwagi na nie odnoszenie się na tym etapie do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Reasumując, sytuacja faktyczno-prawna strony nie uległa pogorszeniu w związku z tym, że Sąd skargę oddalił. Co więcej strona ma nowe możliwości związane z powrotem do postępowania pierwszoinstancyjnego, związane z ponownym artykułowaniem i przekonywaniem do prawidłowości swojego stanowiska, które w następstwie będzie musiało być ponownie ocenione przez organ drugoinstancyjny, jak i ewentualnie przez Sąd. Strona czując się również niepoinformowana w dostateczny sposób o swoich prawach i obowiązkach w toku procedury administracyjnej powinna wnosić na piśmie (dla celów dowodowych) żądania do organu o takie pouczenia, czy też wyjaśnienia różnych okoliczności w sprawie. Organ zobowiązany będzie na tego typu pisma odpowiadać, a Sąd będzie mógł ewentualnie dokonać kontroli treści tego rodzaju pism w kontekście potencjalnego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem stronie zależy na szybkim zakończeniu sporu powinna dążyć w zaistniałej sytuacji do jak najszybszego powrotu do pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.