I SA/Bk 400/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 8 października 2024 r. nr 9010-00000007121/24 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. J. B. (dalej jako: "skarżący") 29 maja .2024 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych. Do wniosku dołączył obowiązkowy załącznik w postaci faktury VAT-RR nr [...] z 7 maja 2024 r. oraz zaświadczenia z 1 czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce wydał decyzję z 16 sierpnia 2024 r., nr BP198.213187.2024.ZPP, na mocy której odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, po rozpoznaniu odwołania skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie, decyzją z 8 października 2024 r., nr 9010-00000007121/24, utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, powołując się na przepisy § 13zzo ust. 1-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RM"), wskazał, że jednym z podstawowych warunków przyznania wnioskowanej w niniejszej sprawie pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Warunek ten nie został spełniony i przedmiotowa płatność nie może być przyznana, w związku z czym rozstrzygnięcie pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił, że została oparta na niezgodnych z Konstytucją RP przepisach. Podniósł naruszenie art. 61 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca. 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i powagi rzeczy osądzonej w postaci wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 6 grudnia 2022 r., III AUa 195/22, "mocą którego w zamian za zrzeczenie się z dopłat bezpośrednich odwiesił (wznowił część uzupełniająca renty chorobowo-inwalidzkiej), od momentu wydania tego wyroku zwierzęta gospodarskie Strony stały się zwierzętami domowymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt, trzymanymi dla zachowania rasy, a grunty trzymanymi dla zachowania kultury rolnej, a nie dla dochodu z pracy na roli". Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się przez sąd z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 63 k.p.a. w zakresie, w jakim nie ma zastosowania przy ubieganiu się osoby niepełnosprawnej o płatności bezpośrednie z art. 30 (obowiązek poszanowania godności człowieka i obywatela przez władzę publiczną), art. 66 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia) i art. 31 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP (zakaz zmuszania do zachowania nienakazanego przez ustawę) lub o zgodność jego interpretacji przyjętej w decyzji. W oparciu o powyższe strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako niezgodnych z Konstytucją RP w zakresie wskazanych w zarzutach norm i wykładnią celowościową (funkcjonalną) przepisów; zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu; dopuszczenie dowodu z dołączonego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 14 stycznia 2025 r. do sądu wpłynęły drogą mailową pisma skarżącego, datowane na 15 stycznia 2025 r., pt. "Formalne zastrzeżenia procesowe" oraz "Ostateczne stanowisko procesowego skarżącego". W ich treści strona podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest decyzja sensu stricto, tylko przepisy, na podstawie których została ona wydana. Jednocześnie skarżący, po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, zmienił częściowo wnioski skargi, w pierwszej kolejności wnosząc o stwierdzenie w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") nieważności zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 68 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP oraz z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), albowiem zgodnie z prawem unijnym dofinansowanie działalności rolniczej przysługuje tylko osobie czynnej zawodowo, zaś dofinansowaniem rehabilitacji zawodowej i społecznej rolników pozostających na rencie chorobowej zajmuje się terenowy organ administracji publicznej podległy Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (czyli Powiatowy Urząd Pracy) i organ samorządu terytorialnego (ośrodek pomocy społecznej - kontrakt socjalny), a nie organ podległy Ministrowi Rolnictwa (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) i organ podatkowy (Burmistrz w ramach ulg i zwolnień podatkowych w podatku rolnym). Dopiero w dalszej kolejności skarżący podtrzymuje wnioski skargi w ich pierwotnej wersji. Na rozprawie 15 stycznia 2025 r. sąd postanowił: przyjąć wniosek dowodowy załączony do skargi w postaci wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku; oddalić wniosek skarżącego o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Dla porządku wypada przypomnieć, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wspomnienie o powyższym jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie z uwagi na treść złożonej skargi oraz stanowisko strony skarżącej, skupiające się głównie na niekonstytucyjności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżona decyzja została natomiast wydana w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych, i to ten przedmiot wyznacza zakres sprawy, a dalej – kontroli sądu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy § 13zzo ust. 1-7 rozporządzenia RM. Zgodnie z ust. 1 Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; 4) który w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 maja 2024 r. dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą; 5) który w 2023 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu: 1) który dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych podmiotom: a) prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż b) skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą - którzy są współposiadaczami gospodarstwa tego producenta rolnego; 2) będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana: 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej; 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 8 i 12. Wniosek, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, składa się raz do dnia 5 czerwca 2024 r. Wniosek, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, może zostać złożony za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji w sposób określony w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wniosek, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1; 2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) lub numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. Do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 maja 2024 r. pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. W realiach niniejszej sprawy skarżący złożył 29 maja 2024 r. wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 maja 2024 r. dokonał sprzedaży pszenicy, żyta, jęczmienia, pszenżyta lub mieszanek zbożowych. Do tegoż dnia jednak skarżący nie złożył wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, o którym mowa § 13zzo ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Okoliczności te są bezsporne i co do ich zaistnienia strony postępowania są zgodne. Biorąc zatem pod uwagę treść przepisów ww. rozporządzenia oraz stan faktyczny sprawy, należy wskazać, że istotnie – nie został spełniony warunek formalny, konieczny, udzielenia wnioskowanej przez skarżącego pomocy, w postaci wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji, jest zgodna z prawem, co skarżący przyznał na rozprawie. Powyższego nie mogą w żaden sposób zmienić pozostałe zarzuty skargi i stanowisko strony. Zdaniem skarżącego art. 63 k.p.a. jest niezgodny z ustawą zasadniczą (z art. 30, 66 ust. 1 i art. 31 ust. 2 zd. drugie), w zakresie, w jakim nie ma zastosowania przy ubieganiu się osoby niepełnosprawnej o płatności bezpośrednie. Na podstawie tego stwierdzenia skarżący domagał się skierowania pytania prawnego do TK. Skład orzekający przeanalizował żądanie strony i nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jak wynika z powyższego, podjęcie postanowienia o wystąpieniu z pytaniem prawnym pozostaje w gestii sądu. Z komentowanego przepisu nie wynika więc jakiekolwiek uprawnienie strony (uczestnika postępowania) do skutecznego domagania się, aby sąd orzekający w sprawie skorzystał z tej kompetencji (zob.: B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 193 i powołane tam orzeczenia). Wniosek skarżącego o skierowanie pytania prawnego jest zatem dla sądu niewiążący, i ewentualnie może być potraktowany jako sugestia, zasygnalizowanie problemu, które poskutkują uruchomieniem powyższego postępowania z urzędu. Sąd takiej analizy dokonał i stwierdził, że przede wszystkim w sprawie nie zaistniała przesłanka funkcjonalna, tj. "jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". W orzecznictwie sądowym i trybunalskim przesłanka ta jest interpretowana w zróżnicowany sposób. Ujęcie węższe sprowadza się do tezy o konieczności wykazania zależności między treścią pytania a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Podobnie wyraża to teza, zgodnie z którą ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej (wywołana pytaniem prawnym) nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Ugruntowany w orzecznictwie pozostaje także pogląd, że sąd powinien rozważyć zwrócenie się z pytaniem prawnym dopiero wówczas, gdy poweźmie poważną wątpliwość co do konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w sprawie, której nie może usunąć w drodze wykładni. W nieco innej formule mowa jest o konieczności wykazania, że przepis mający stanowić przedmiot kontroli wywołanej pytaniem prawnym powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Z kolei w judykatach samego Trybunału Konstytucyjnego podkreślana jest też zależność polegająca na bezpośrednim, merytorycznym i prawnie istotnym związku między orzeczeniem sądu konstytucyjnego a sprawą rozpoznawaną przez sąd przedstawiający pytanie prawne (por. tamże). W opinii sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się omawianego związku, w którymkolwiek z opisanych wyżej aspektów. Podkreślić trzeba, że odmowa przyznania przedmiotowych płatności była konsekwencją wcześniejszego niezłożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. De facto zatem kwestia związana z naruszeniem przepisu regulującego sposób wniesienia i treść podania (art. 63 k.p.a.), jego ewentualnej konstytucyjności, należałoby podnosić w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027; to na gruncie tego postępowania bowiem od wspomnianych czynników – hipotetycznie – mogłoby zależeć rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, o ile taka zostałaby zainicjowana. Z kontekstu całej sprawy oraz składanych przez stronę pism i jej stanowiska przedstawionego na rozprawie, wynika, że kwestionuje ona konstytucyjność ww. przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego zasadniczo z uwagi na wymóg złożenia w formie elektronicznej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za lata 2023-2027, którego to złożenie stanowiło warunek konieczny przyznania płatności, o których mowa w niniejszej sprawie. Mamy więc do czynienia ze sprawą odrębną. Co więcej, ze skargi i lakonicznego uzasadnienia żądania o zwrócenie się do TK w zasadzie nie wynika, w czym konkretnie skarżący upatruje tej niezgodności z Konstytucją, i w jaki sposób od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z tego też względu sąd nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału, jednocześnie oddalając na rozprawie wniosek skarżącego w tej materii. Skład orzekający przeanalizował treść złożonego przez stronę wydruku wyroku SA w Białymstoku z 6 grudnia 2022 r., III AUa 195/22, i stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na kontrolowane postępowanie. Ocena stanu zdrowia skarżącego czy prowadzenia – bądź nie - przez niego działalności rolniczej na tym etapie postępowania nie miała znaczenia. Skarżący złożył wniosek, który został rozpatrzony negatywnie z uwagi na brak natury formalnej, zaś powyższe okoliczności nie były badane. Wspomniane orzeczenie nie oddziałuje na prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne i w sprawie nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Z podobnych względów bezpodstawne są twierdzenia strony, że Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie był organem uprawnionym do wydania decyzji pozbawiającej skarżącego żądanego dofinansowania, gdyż (cyt.) "(...) leżało to w kompetencjach innego Ministerstwa, albowiem co do zasady prawo do wytwarzania produktów rolnych przez osobę chorą z oczywistych powodów nie przysługuje - taka żywność nie może być wprowadzona na rynek rolny". Wszak trzeba zauważyć, że skarżący dobrowolnie, samodzielnie złożonym wnioskiem, zainicjował postępowanie w zakresie przyznania pomocy finansowej, co ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa regulujących tę procedurę, także na gruncie kompetencji właściwego organu (zob. wyżej). Idąc dalej, skoro kontrolowane postępowanie było postępowaniem "wnioskowym", to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi ona skutki prawne (por. art. 10a ust. 1b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199). Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącym, co jednocześnie świadczy o obciążeniu go negatywnymi skutkami takich zaniechań, w tym np. rozstrzygnięciem odmownym. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko strony, że odmówiwszy przyznania skarżącemu dofinansowania, organ zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu takiego postępowania, w którym minimum egzystencjalne będzie zapewnione. Teza ta nie znajduje pokrycia w przepisach prawa i przeczy istocie postępowań inicjowanych wnioskiem strony. Sąd nie dopatrzył się w sprawie także innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie nie zaistniały też przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a.), o co wnioskował skarżący. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.