I SA/Bk 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), asesor WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].05.2008 r. Nr [...] w zakresie jednolitej płatności obszarowej, w pozostałym zakresie skargę oddala, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 maja 2007 r. Pan J. W. (dalej jako skarżący), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. w postaci jednolitej płatności obszarowej (dalej w skrócie jako: JPO) do wszystkich zadeklarowanych działek rolnych o powierzchni 15,98 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej w skrócie jako: UPO) do działek rolnych o symbolach A, C, D, E, F, G o łącznej powierzchni 15,57 ha. Gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane metodą CKFOTO do kontroli na miejscu. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, która zakończyła się w dniu 3 września 2007 r., stwierdzono zawyżenie powierzchni na działce rolnej A oraz stwierdzono na części działek rolnych A i E uprawy należące do innych grup upraw niż deklarowane. W wyniku zmiany przez skarżącego deklaracji dotyczącej działki F, gospodarstwo skarżącego zostało skierowane do ponownej kontroli w zakresie weryfikacji uprawy na działce rolnej F, której dotyczyły rozbieżności. Ponowna kontrola odbyła się w dniu 15 kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do skarżącego wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, iż nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu. Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 4067,77 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności kwotę 500,56 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, iż początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej (4568,33 zł) została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli o kwotę w wysokości 500,56 zł. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy dokonali pomiarów wszystkich działek rolnych, z których wynika, że zadeklarowana powierzchnia działki o symbolu A - 8,95 ha jest zawyżona, gdyż jej powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wynosi 8,12 ha. Dlatego też na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowana do JPO wynosi 15,15 ha a nie jak wskazał skarżący 15,98 ha. Jednocześnie organ stwierdził, iż ze względu na różnicę między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowaną we wniosku do wszystkich płatności uzupełniających a powierzchnią stwierdzoną, wszystkie uzupełniające płatności obszarowe zostały odmówione. Zadeklarowana powierzchnia gruntów wynosiła 15,57 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 10,91 ha, czyli procentowa różnica w powierzchni działek wynosi 42,71%. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podtrzymując ustalenia i wyliczenia organu I instancji, wskazano, iż w trakcie kontroli przeprowadzonych, zgodnie z art. 23, art. 25 i art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na działce rolnej A oraz stwierdzono na części działek rolnych A i E uprawy należące do innych grup upraw niż deklarowane. Różnica ta, w odniesieniu do JPO wyniosła 5,48%, dlatego też zachodziły podstawy do zastosowania sankcji wynikających z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców. Z kolei w odniesieniu do UPO różnica ta wyniosła 42,71%, dlatego też organ I instancji prawidłowo odmówił płatności na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli różnica pomiędzy zadeklarowanym a zatwierdzonym obszarem przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostaje przyznana żadna pomoc obszarowa. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją ją poprzedzającą wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz zasądzenie na jego rzecz kwoty 7828,30 zł z ustawowymi odsetkami z tytułu nieuzasadnionych pomniejszeń płatności i niewypłacenia ich w wymaganym terminie. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, na jakiej podstawie nie zakwalifikowano 4,60 ha upraw UPO na działce A i E podczas gdy cały czas na wskazanych działkach istnieją rośliny podane we wniosku, od których przysługują płatności UPO. Skarżący wskazał, w jego ocenie na szereg nieprawidłowości dotyczących przeprowadzonych w dniach 3 września 2007 r. i 15 kwietnia 2008 r. Podniósł, iż przeprowadzona kontrola we wrześniu 2007 r. metodą FOTO była nieprawidłowa z uwagi na warunki pogodowe, zaś w trakcie kontroli w kwietniu 2008 r., mimo wyraźnego żądania skarżącego, kontrolerzy zmierzyli jedynie działki F i G, spisując do protokołu kontroli pomiary innych działek dokonanych we wrześniu 2007 r. Skarżący zarzucił również, iż nie został należycie powiadomiony o spotkaniu z inspektorem B. S. w dniu 16 października 2007 r., nie został o niczym pouczony i nic mu nie jest wiadomo o istnieniu protokołu bądź innego dokumentu z tego dnia. Skarżący zaznaczył również, iż mierzenie działek metodą GPS nie sprawdza się w jego gospodarstwie z uwagi na wysokie zadrzewienia. Takie pomiary były dokonywane w pierwszym roku płatności i nie sprawdziły się, dlatego oparł się we wniosku na pomiarach geodezyjnych. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie w myśl art. 134§1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np., jak w omawianej sprawie przyznania skarżącemu płatność JPO i UPO), mają wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR). Spór pomiędzy stronami sprowadzał się do dwóch zasadniczych kwestii. Skarżący kwestionował prawidłowość dokonanych przez organy wyliczeń powierzchni działek wskazanych we wniosku o płatności do gruntów rolnych oraz przyjęcie, przez te organy, iż na części działek (A i E) nie są prowadzone uprawy uprawniające do otrzymania płatności UPO. W konsekwencji organy, zdaniem skarżącego, bezpodstawnie obniżyły (w odniesieniu do JPO) i odmówiły (w odniesieniu do UPO) przyznania płatności go gruntów rolnych za 2007 r. W ocenie Sądu, pierwszy z powyższych zarzutów częściowo zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustała się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Jak wynika z akt sprawy, co potwierdził na rozprawie skarżący, w dniu 16 października 2007 r. odbyło się spotkanie skarżącego z inspektorem B. S. w celu omówienia rozbieżności pomiędzy danymi zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności a wynikami kontroli zrealizowanej metodą FOTO w gospodarstwie skarżącego (k. 32 akt administracyjnych). Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż we wniosku podał powierzchnię działki A wynikającą z ewidencji gruntów (8,95 ha), która jak się okazało po przeprowadzonej kontroli została zawyżona, gdyż powierzchnia stwierdzona wyniosła 8,12 ha. Z uwagi na stwierdzone zawyżenie powierzchni deklarowanej działki (o 5,48%) organy obu instancji stosując art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, nałożyły sankcję polegającą na obniżeniu płatności JPO o wykrytą dwukrotną różnicę. W ocenie Sądu nałożenie na skarżącego powyższej sankcji było bezpodstawne. Organy obu instancji, wyliczając wysokość JPO pominęły treść art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionowały organy obu instancji, iż skarżący wypełnił wniosek o przyznanie płatności w oparciu o dane powierzchni działek wynikające z ewidencji gruntów. Stosownie do treści art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Skoro ewidencja gruntów jest dokumentem urzędowym, stwierdzającym między innymi granicę i powierzchnię działek, przyjąć należy, iż wskazanie przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek zgodnie z tą ewidencją, nawet jeżeli w trakcie kontroli zostanie stwierdzone, iż ta powierzchnia w rzeczywistości jest mniejsza, pozostaje bez winy skarżącego. Dlatego też, powołanie się we wniosku o przyznanie płatności, na dane wynikające z dokumentów urzędowych (wyrysów i wypisów z ewidencji), mających szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie powinno wywoływać negatywnych sankcji dla wnioskodawcy zgodnie z art. 68 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Identyczny pogląd, choć opary na nieobowiązującym już Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., wypowiedział NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. II GSK 295/07, opubl. LEX Nr 357499, stwierdzając, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., w części dotyczącej przyznania płatności JPO narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników). Dlatego też, w tym zakresie, Sąd stosując art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należało uznać je za bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadzone w dniach 3 września 2007 r. i 15 kwietnia 2008 r. kontrole gospodarstwa rolnego skarżącego odbyły się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z przeprowadzonych kontroli wynika, iż zawyżona została powierzchnia deklarowanej działki A oraz stwierdzono na części działek rolnych A i E uprawy należące do innych grup upraw niż deklarowane. Podkreślić należy, iż skarżącemu został doręczony raport z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 września 2007 r. (nadanie przesyłki listem poleconym w dniu 14 listopada 2007 r. k. 35 akt administracyjnych) i po jego otrzymaniu nie zgłosił w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia zastrzeżeń, mimo znajdującego się w treści raportu pouczeniu o takim prawie. Dopiero w trakcie ponownej kontroli działki F w dniu 15 kwietnia 2008 r. skarżący zarzucił inspektorem nierzetelne przeprowadzenie poprzedniej kontroli, dotyczących działek A i B, na których nie potwierdzono w całości upraw UPO. Tym samym organy miały prawo przyjąć, iż skarżący nie zakwestionował skutecznie raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 września 2007 r. Powyższej oceny nie zmienia fakt złożenia przez skarżącego w dniu 25 kwietnia 2008 r. oświadczenia, iż nie zgadza się z wynikami kontroli dotyczącymi pomniejszenia powierzchni UPO na działkach A i E. Na powyższą ocenę nie mógł mieć również wpływu dołączony do skargi protokół spisany 12 sierpnia 2008 r. na okoliczność przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego. Powyższa kontrola miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji i odnosi się do stanu faktycznego istniejącego w sierpniu 2008 r., a zatem nie mogła mieć wpływu na zasadność przyznania płatności do gruntów za 2007 r. W ocenie Sądu skarżący, w trakcie postępowania administracyjnego, nie przedstawił wiarygodnych dowodów świadczących, iż cała powierzchnia działek A i E porastały uprawy uzasadniające przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej. Mając na uwadze powyższe orzeczono o oddaleniu skargi w zakresie dotyczącym płatności UPO na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi, iż skarga została uwzględniona jedynie w części, Sąd stosując art. 206 w zw. z art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a zasądził na rzecz skarżącego od organu jedynie część kosztów postępowania sądowego.