I SA/Bk 412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z [...].09.2011 r. nr [...], 2. Stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan A. K. (zwany dalej również jako "Skarżący) w dniu [...] listopada 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) 2007-2013, na realizację kompleksowej oceny gospodarstwa rolnego w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności, bezpieczeństwa i higieny pracy. Do wniosku dołączył umowę nr [...] o świadczenie usług doradczych. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku przyznał Skarżącemu pomoc finansową. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził jednak nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach wskazując, że została ona wydana z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 78, poz. 470, w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r."). Zgodnie z tym przepisem, warunkiem otrzymania pomocy jest, między innymi, otrzymanie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności bezpośredniej lub wypłaty płatności bezpośredniej albo ostatecznej decyzji o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej lub wypłaty jednolitej płatności obszarowej – w roku kalendarzowym poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy (czyli w roku 2008). Organ wyższego stopnia ustalił, że decyzje i wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2008 rok Skarżący otrzymał w lutym 2009 r., natomiast decyzje i wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2007 rok Skarżący otrzymał w grudniu 2007 r. Wobec powyższego nie został spełniony warunek wynikający z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. [...] września 2011 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej z tytułu korzystania z usług doradczych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] września 2011 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji powtórzył argumentację z decyzji stwierdzającej nieważność poprzedniej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.. Przypomniał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r., pomoc przyznawana jest osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która: w roku kalendarzowym poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy otrzymała, na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego albo przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ostateczną decyzję o przyznaniu płatności bezpośredniej lub wypłatę płatności bezpośredniej albo, na podstawie przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ostateczną decyzję o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej lub wypłatę jednolitej płatności obszarowej - w przypadku gdy wnioskodawca ubiega się o przyznanie pomocy na usługi doradcze wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy podniósł, że Pan A. K. złożył wniosek o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów PROW 2007-2013 w dniu [...] listopada 2009 r., decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok otrzymał dnia [...] lutego 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), a kwota płatności została przelana na konto Wnioskodawcy wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2009 r. Natomiast decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok otrzymał [...] grudnia 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), a kwota płatności została przelana na konto Wnioskodawcy wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] grudnia 2007 r. Zatem z powyższego wynika, że wydana przez organ I instancji decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest zgodna z powyżej cytowanymi przepisami rozporządzenia. Na powyższą decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] września 2011 r. Pan A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący wyrażając ogólne niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W ocenie Skarżącego, kiedy składał on wniosek o przyznanie pomocy z tytułu "Korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" PROW 2007-2013, był beneficjentem płatności bezpośrednich i w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy uzyskał płatność bezpośrednią. Skarżący podniósł też, że po zmianie cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r., polegającej na skreśleniu kontrowersyjnego przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit.a, organ wydający decyzję odmowną [...] września 2011 r. nie powinien już stosować tego przepisu. Ponadto skarżący zarzucił organowi zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Powstały w tej sprawie spór sprowadza się do oceny, czy orzekające w tej sprawie organy, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis § 2 ust. 1 pkt 1 lit.a cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. Trzeba przy tym wyjaśnić, że choć przepis ten został skreślony z dniem 20 maja 2011 r. (zob. § 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2011 r., Dz. U. Nr 103, poz. 595), to jednak obowiązywał w czasie złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie pomocy ([...] listopada 2009 r.). Stosownie zaś do treści § 2 rozporządzenia wprowadzającego tę zmianę, przepisy w nowym brzmieniu mają zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, złożonych w 2011 r. Oznacza to, że do wniosków złożonych w latach wcześniejszych mają zastosowanie obowiązujące wówczas przepisy, a więc także przepis § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. Dlatego też orzekające w tej sprawie organy miały podstawę do zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu, organy dokonały jednak zawężającej wykładni tego unormowania, pomijając w tym zakresie wartości płynące z norm wyższego rzędu, w tym wartości płynące z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zwracano już uwagę, że jednym ze źródeł prawa w Polsce, należy dodać źródeł prawa najwyższego, jest Konstytucja RP (zob. np. wyrok z 12 grudnia 2006 r., sygn. I SA/Bk 312/06). W świetle zaś art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższa norma oceniona została przez Trybunał Konstytucyjny jako fundament konstytucyjnego porządku prawnego, mający zasadnicze znaczenie dla sytuacji prawnej obywateli i organów władzy państwowej (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. akt K. 24/00, opubl. OTK 2001, z. 3, poz. 51). Z zapisanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej Trybunał Konstytucyjny wywiódł także szereg zasad szczegółowych, w tym między innymi: zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej. Ochrona zaufania obywatela do państwa i prawa opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne - umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich i jej działania mogą za sobą pociągnąć (wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. akt K.48/04, ,opubl. OTK-A 2005, z. 2, poz. 15). W państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne, nie mogą stanowić pułapki dla obywateli (zob. wyroki TK: z 20 listopada 1996 r., sygn. akt K.27/95, opubl. OTK 1996, z. 6, s. 50; z 3 czerwca 2002, sygn. akt K. 26/01, opubl. OTK-A 2002, z. 4, poz. 40). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że w katalogu wartości składających się na konstytucyjną zasadę sprawiedliwości mieści się tworzenie warunków zdrowego i stabilnego rozwoju gospodarczego państwa (wyrok z 19 lutego 2001 r., sygn. akt SK 14/00, opubl. OTK 2001, z. 2, poz. 31). Konstytucja nie jest po to, aby być, lecz po to, aby ją stosować. Dyrektywa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji płynie wprost z art. 8 ust. 2 tego aktu. Oczywiście, obok samej Konstytucji istnieją także inne źródła prawa, w tym ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, czy też rozporządzenia – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając jednak, że w polskim systemie prawnym przyjęto zasadę domniemania zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z postanowieniami Konstytucji (zob. wyroki TK: z 7 lutego 2001, sygn. akt K. 27/00, opubl. OTK 2001, z. 2, poz. 29; z 25 lutego 2002 r., sygn. akt SK 29/01, opubl. OTK-A 2002, z. 1, poz. 5), podmioty stosujące prawo, a więc nie tylko sądy, ale także i organy administracyjne winny przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Na potrzebę dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, od początku swej działalności, zwracał też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 26 października 1984 r, sygn. akt II SA 1161/84, opubl. ONSA 1984, nr 3 poz. 48). Stale przewijającym się elementem w orzecznictwie NSA jest również tzw. prowolnościowa wykładnia przepisów prawa. Ideę, która legła u jej podstaw przedstawiono w postaci twierdzenia, że w państwie praworządnym (respektującym zasady demokratycznego państwa prawnego) działania władzy publicznej muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie ustawy. Inaczej, niż w przypadku jednostki, dozwolone jest dla władzy państwowej jedynie to, co przewiduje obowiązujące prawo, a nie to, czego prawo nie zabrania. Niejasności dotyczące sytuacji prawnej jednostki, wynikające z nieostro zakreślonych granic i składników reglamentacji administracyjnoprawnej różnych zachowań powinny być w takim razie, co do zasady, tłumaczone na jej korzyść – "prowolnościowo" (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kierunki wykładni prawa w działalności orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem praw i wolności obywatelskich 1980-2005, pr. zb., Warszawa 2005, s. 90 i nast.). Tylko wtedy można obywatelowi zarzucić niedopełnienie jego obowiązku, gdy treść tego obowiązku jest w pełni zrozumiała, a nadto obywatel ma realne możliwości wywiązania się z tego obowiązku (por.: wyrok NSA z 18 stycznia 1988 r., sygn. akt III SA 964/87, opubl. OSP 1990, nr 5-6, poz. 251 z glosą Z. Kmieciaka; podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 680/00, opubl. LEX nr 44322). Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na usługi doradcze, pomoc ta mogła być przyznana osobie, która w roku kalendarzowym poprzedzającym rok złożenia wniosku o jej przyznanie otrzymała na podstawie odrębnych przepisów ostateczną decyzję o przyznaniu płatności bezpośredniej lub wypłatę płatności bezpośredniej albo ostateczną decyzję o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej lub wypłatę jednolitej płatności obszarowej. Istotnie, wykładnia gramatyczna tej regulacji prawnej może prowadzić do wniosku, że decydującą przesłanką do przyznania pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów jest otrzymanie w roku poprzedzającym złożenie wniosku o tę pomoc ostatecznej decyzji dotyczącej płatności bezpośredniej albo jednolitej płatności obszarowej lub też faktyczne otrzymanie którejś z tych płatności w roku poprzedzającym złożenie wniosku. Wnioski płynące z wykładni gramatycznej § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. mogą być w niektórych przypadkach nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Mogą się bowiem zdarzyć sytuacje, tak jak w niniejszej sprawie, że rolnik, który ubiega się w danym roku o przyznanie pomocy z tytułu korzystania z usług doradczych, dopiero w roku bieżącym otrzyma decyzję lub wypłatę dotyczącą płatności bezpośredniej albo jednolitej płatności obszarowej za rok poprzedni. W tej sprawie decyzje i wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2008 rok Skarżący otrzymał dopiero w lutym 2009 r. Z akt sprawy nie wynika, że przyczynił się do tego Skarżący. Z uzasadnienia decyzji dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r. wynika, że swój wniosek w tym zakresie Skarżący złożył 22 kwietnia 2008 r. Organ miał zatem wystarczająco dużo czasu na rozpatrzenie tego wniosku i doręczenie decyzji przed końcem 2008 r. (przypomnieć należy, że decyzje i wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2007 rok Skarżący otrzymał w grudniu 2007 r.). Nawet, jeśli przyczyny wydania i doręczenia Skarżącemu decyzji dotyczącej systemu wsparcia bezpośredniego za 2008 rok dopiero w lutym 2009 r. były niezależne od organu administracji, to nie ma wątpliwości, że Skarżącemu ta płatność przysługiwała i ta właśnie okoliczność powinna być decydująca przy ocenie jego prawa do ubiegania się w roku 2009 r. o przyznanie pomocy finansowej na usługi doradcze. Tylko taka wykładnia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r. może być uznana za zgodną z dyrektywami prokonstytutywnej i prowolnościowej wykładni prawa, w szczególności z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepis § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2008 r., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. O uchyleniu wymienionych wyżej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponowienie sprawę organy uwzględnią wyrażoną wyżej jej ocenę prawną.