I SA/Bk 418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w M. na rzecz Stowarzyszenia "A" w B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2010 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków określonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. na terenie Gminy M. W uchwale tej ustalono na jeden rok następujące taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków: 1) za 1 m3 wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy - 2,20 zł brutto; 2) za 1 m3 ścieków wprowadzonych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy" a) przez gospodarstwa indywidualne (w tym mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej oraz mieszkańców objętych wspólnotą mieszkaniową) oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe - 2,76 zł brutto, b) przez pozostałe podmioty - 5,29 zł brutto. Przewidziano, że powyższe taryfy obowiązywać będą od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, Stowarzyszenie "A" w B. (dalej także jako Stowarzyszenie), na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", zaskarżyło powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku żądając stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że uchwała - wbrew zawartemu w jej tytule sformułowaniu oraz podstawie prawnej, na którą się powołuje tj. art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie określenia taryf" - nie zatwierdza taryf, ale ustala ceny za 1 m3 wody pobieranej z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy oraz za 1 m3 ścieków wprowadzonych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy. Ustalając cenę dla prowadzonego przez Stowarzyszenie domu pomocy społecznej, czyli de facto dla mieszkańców gminy w wysokości wyższej niż pozostałym mieszkańcom miasta i gminy, uchwała narusza interes prawny Stowarzyszenia zmuszając do ponoszenia wyższych opłat. Autor skargi powołując się na opinię prawną Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podniósł, że wymagany przez ustawę tryb zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie został przez radę gminy dochowany. Zdaniem strony skarżącej nie wystarcza wskazanie w tytule uchwały, że taryfy zostały "określone" przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., skoro to nie zakład je określił. Stowarzyszenie dodało, że taryfa nie została załączona do uchwały choćby w formie załącznika. Strona skarżąca wskazał również, że treść uchwały oznacza, iż w odniesieniu do dostaw wody nie wyodrębniono grup taryfowych, o których mowa w § 4 rozporządzenia, uczyniono to natomiast w stosunku do dostarczycieli ścieków dzieląc ich na dwie grupy, bez nazywania ich jednak grupami taryfowymi. Wyodrębnienie tych grup nie zostało oparte na ustawowych kryteriach. Połączenie w jednej, grupie tak różnych podmiotów jak gospodarstwa domowe, spółdzielnie mieszkaniowe, członkowie wspólnot mieszkaniowych oraz jednostki i zakłady budżetowe wskazuje, że dokonując wyodrębnienia grupy nie uwzględniono zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z 7 czerwca 2001 r. charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie podniosło, że wbrew treści art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zaskarżona uchwała nie zatwierdza kalkulacji cen i stawek opłat, a w szczególności - nie określa alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf oraz współczynników alokacji w roku obowiązywania nowych taryf. Powyższe braki uzasadniają zdaniem Stowarzyszenia postawienie dodatkowego zarzutu, iż uchwała dopuszcza możliwość tzw. skrośnego subsydiowania, czyli pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej (zaopatrzenia w wodę) przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności (odbiór ścieków), a także możliwość skrośnego subsydiowania jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców. Skoro ustanowiono jedną stawkę za dostawę wody dla wszystkich odbiorców, a więc uznano, że rodzaje kosztów i niezbędnych przychodów są właściwe dla wszystkich odbiorców, to zróżnicowanie stawek za odbiór ścieków wskazuje, że te koszty i przychody nie są jednakowe. Oznaczać to może tylko skrośne subsydiowanie jednego rodzaju działalności przez inny. Zakaz obu rodzajów subsydiowania skrośnego zawarty jest w § 3 pkt 1 lit. "c" oraz w § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf. Zdaniem autora skargi, zaliczenie mieszkańców prowadzonego przez Stowarzyszenie domu pomocy społecznej, do nieuprzywilejowanej grupy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, narusza także zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji). Są oni mieszkańcami gminy, ponoszą sami opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a jeśli nie mogą tego czynić, opłaty te w ostateczności ponosi gmina, z terenu której zostali skierowani. Co więcej, jeżeli osiągają przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych i są zameldowani w domu pomocy społecznej, gmina, na terenie której znajduje się ten dom, uzyskuje dochody w postaci udziału we wpływach z tego podatku. Obciążanie, nawet w sposób pośredni, mieszkańców gminy wyższymi opłatami za usługi komunalne, dlatego, że wymagają całodobowej opieki, kłóci się ze wspomnianą na wstępie zasadą równego traktowania obywateli przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że odbiorcą usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Takich umów aktualnie nie posiadają mieszkańcy Domu Pomocy Społecznej "[...]", bowiem nie figurują, jako indywidualne gospodarstwa domowe, które mają podpisane umowy na pobór wody i odprowadzanie ścieków. Na podstawie stosownej umowy, odbiorcą tych usług jest dom pomocy społecznej. Zdaniem organu brak jest związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną Stowarzyszenia, które ma jedynie na uwadze dążenie bez żadnego uzasadnienia do obniżenia kosztów prowadzonej działalności. W ocenie organu uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Potwierdzają to zapisy z posiedzenia Rady Miejskiej, bowiem Rada zatwierdziła zaproponowane taryfy. Nieścisłość w postaci użycia w dalszej treści uchwały określenia "ustala" wynikła wyłącznie z zamiennego użycia słowa zatwierdza lub też z przeoczenia sporządzającego treść uchwały, który należy potraktować, jako oczywisty błąd pisarski. Zachowanie ustawowego trybu podjęcia tej uchwały potwierdza ponadto dokumentacja szczegółowa znajdująca się przy protokole z sesji Rady Miejskiej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę uwzględniono, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie oceniając dopuszczalność skargi należy wskazać, że zgodnie z art.101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stowarzyszenie miało interes prawny w zaskarżeniu Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] grudnia 2010 r., w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków określonych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. na terenie Gminy M., bowiem co przyznano w odpowiedzi na skargę, prowadzony przez Stowarzyszenie Dom Pomocy Społecznej "[...]" jest odbiorcą usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie stosownej umowy. Stowarzyszenie wskazując na niezgodne z ustawowymi kryteriami wyodrębnienie dwóch grup odbiorców usług i zaliczenie prowadzonego przez Stowarzyszenie domu pomocy do nieuprzywilejowanej grupy odbiorców, a także podnosząc możliwość skrośnego subsydiowania jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców wykazało, że zaskarżona uchwala naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego interes prawny. W świetle powyższego skargę jako spełniającą wymogi prawa uznano za dopuszczalną. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. orzeczenie NSA sygn. SA/Gd 796/90, opubl. OSP 1991/3/129). Mając powyższe na uwadze przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta m.in. na podstawie art. 24 ust. i ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z treści, którego wynika, że taryfy podgalają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uchwala podejmowana w tym trybie jest uchwałą w przedmiocie zatwierdzenia taryf a nie ich ustalenia. Tym samym rada gminy (rada miejska), we wskazanym terminie, może bądź to podjąć uchwałę o zatwierdzeniu zaproponowanych przez przedsiębiorstwo taryf bądź też, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami - uchwałę o odmowie ich zatwierdzania. Wbrew zarzutom skargi zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2010 r. Nr [...], Rada Miejska w M. nie ustaliła cen za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, lecz jedynie zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określone przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. na terenie Gminy M. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy uwzględniając w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług taryfę jednolitą bądź też niejednolitą (zawierającą różne dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ceny za dostarczoną wodę i ceny za odprowadzane ścieki lub różne dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców stawki opłat) oraz w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową- zawierającą cenę odniesioną do 1 m3 dostarczanej wody lub 1 m3 odprowadzanych ścieków lub cenę odniesioną do jednostki miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, jej rodzaju i sposobu zagospodarowania, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, bez stawki opłaty abonamentowej, lub wieloczłonową zawierającą ceny i stawki opłat (§ 14 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie określenia taryf). Sam fakt użycia w §1 uchwały słów: "ustala się" zamiast "zatwierdza się", sam w sobie nie przesądza o tym, że w zaskarżonej uchwale radni sami ustalili ceny i stawki za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2011 r. Z treści dołączonego do odpowiedzi na skargę protokołu Nr [...] z posiedzenia Rady Miejskiej w M. VI kadencji, które odbyło się [...] grudnia 2010 r. wynika, że projekt zaskarżonej uchwały został opracowany na podstawie wniosku i kalkulacji złożonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. oraz, że radni w głosowaniu jawnym przyjęli uchwałę w proponowanym kształcie, nie wprowadzając korekt do projektu przygotowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z powyższego wynika, że intencją radnych nie było ustalenie cen, lecz jedynie zatwierdzenie taryf określonych i zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako taryfy jednoczłonowe tj. bez stawki opłaty abonamentowej. Tym samym należy uznać, że Rada Miejska Gminy M. zaskarżoną uchwałą nie ustaliła cen i stawek (taryf), lecz jedynie w sposób ostateczny rozstrzygnęła o prawidłowości opracowanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2011 r. Zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem wyodrębnienia grup taryfowych w ramach, których zróżnicowano stawki za 1m3 ścieków wprowadzonych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych na terenie Gminy M. W myśl, bowiem postanowień art. 5 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, określenie "taryfowa grupa odbiorców usług" oznacza wyodrębnioną na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Przepis ten ustanawia, więc na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, definicję legalną "taryfowych grup odbiorców usług", poprzez odwołanie się do kryteriów służących ich wyodrębnieniu. W skarżonej uchwale, dla wszystkich odbiorców usług, zatwierdzono jednakowe stawki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zróżnicowano stawki za 1 m3 ścieków wprowadzanych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych, poprzez wyodrębnienie dwóch grup odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w tym zakresie. Różnicując stawki wskazano, że pierwszą grupę odbiorców usług stanowią gospodarstwa indywidualne w tym także mieszkańcy spółdzielni mieszkaniowych oraz wspólnot mieszkaniowych oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe oraz, że drugą grupę stanowią pozostałe podmioty. Zaliczenie do jednej grupy - uprzywilejowanej z punktu widzenia wielkości opłat i stawek – tak zróżnicowanych odbiorców jak gospodarstwa indywidualne oraz gminne jednostki i zakłady budżetowe nie pozwala na przyjęcie, że grupa ta została wyodrębniona z uwagi na kryteria wskazane w ustawie takie jak charakterystyka odprowadzanych ścieków czy też warunki zbiorowego ich odprowadzania. Z treści uchwały nie wynika też, by wyodrębnienie tej grupy taryfowej uzasadnione było sposobem rozliczeń za świadczone usługi. Tym samym wyodrębnienie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dwóch taryfowych grupy odbiorców usług nie ma swojego uzasadnienia prawnego, gdyż wyodrębnienie to zostało oparte na kryteriach pozaustawowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kalkulując i różnicując taryfowe ceny i stawki opłat powinno zapewnić m.in. eliminację subsydiowania skośnego (§ 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf). Wspomniane różnicowanie cen i stawek opłat zapewnia: 1) podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług; 2) wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat oraz 3) uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych (§ 13 ust. 7 rozporządzenia w sprawie określenia taryf). Zróżnicowanie cen i stawek opłat dla dwóch grup taryfowych odbiorców usług, których wyodrębnienie, jak wskazano wyżej, nie ma swojego uzasadnienia prawnego, nie daje pewności, że zaproponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zróżnicowanie zapewnia eliminację subsydiowania skośnego rozumianego jako pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia taryf). Tym samym za zasadny uznano także zarzut naruszenia §13 ust.2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf). Za niezasadny uznano natomiast zarzut naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP), podniesiony z uwagi na zaliczenie mieszkańców prowadzonego przez Stowarzyszenie domu pomocy społecznej, do nieuprzywilejowanej grupy odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z odpowiedzi na skargę wynik, bowiem, że pensjonariusze domu pomocy społecznej nie mają podpisanych indywidualnych umów na pobór wody i odprowadzanie ścieków, tym samym to nie oni, lecz prowadzony przez Stowarzyszenie dom pomocy społecznej jest odbiorcą tych usług. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa oraz mając na uwadze upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako "u.p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 u.p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.