I SA/Bk 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Samorządu Województwa P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu oddala skargę W dniu [...] stycznia 2017 r. Gmina S. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację zadania pn. "Rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej poprzez budowę przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy S. wraz z budową odcinka sieci wodociągowej w m. C. oraz przebudowy ujęć wody w m. W." w ramach operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania: "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Samorząd Województwa P. poinformował Gminę, że odmawia przyznania pomocy na realizację ww. zadania. Po dokonaniu weryfikacji przedmiotowego wniosku, zgodnie z zapisami § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1182 ze zm.) – przyznano łącznie 17,5 punktów, przez co znalazł się on na 57 miejscu listy zawierającej informację o kolejności przysługiwania pomocy, nie mieszcząc się w sumie kwot wnioskowanej pomocy nieprzekraczającej 150% limitu środków przewidywanych na tego typu operacje, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1755 ze zm.). Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca złożył zastrzeżenia do wstępnej oceny wniosku, w ramach której nie zostało mu przyznane dodatkowe 8 punktów w zakresie kryterium określonego w § 11 ust. 5 pkt. 10 ppkt a) cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r., tj. "operacja dotyczy budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody" oraz wniósł o ponowne przeanalizowanie wniosku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozstrzygnięty negatywnie. Na potrzeby ponownej oceny została sporządzona opinia eksperta w zakresie przedmiotowej inwestycji, zgodnie z którą ustalono, iż zamierzenie to jest remontem obudów studni oraz wymianą urządzeń technologicznych jakimi są pompy głębinowe, a nie przebudową, jak twierdzi wnioskodawca. O wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Gmina została poinformowana pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi na negatywną ocenę wniosku Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn.. akt I SA/Bk 465/17 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem było dostrzeżenie przez Sąd braków opinii / ekspertyzy, które rzutują na merytoryczną ocenę projektu i jego kwalifikację jako remont, a nie przebudowa. Sąd nakazał organowi uwzględnienie wskazówek co do potrzeby prawidłowego umocowania biegłego/ eksperta do czynności opiniowania i zakresu tej opinii. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Samorząd Województwa P. ponownie poinformował Gminę, że odmawia przyznania pomocy na realizację operacji "Rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej poprzez budowę przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy S. wraz z budową odcinka sieci wodociągowej w m. C. oraz przebudową ujęć wody w m. W." o którą ubiegała się Gmina S., we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Gospodarka wodno - ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Organ wskazał, że wniosek Gminy został ponownie zweryfikowany, a jego oceny dokonano w oparciu o zapisy § 11 rozporządzenia oraz opinię specjalistyczną powołanego eksperta. Organ ustalił, że mimo, iż projektant opisał planowane roboty jako przebudowę, to w świetle definicji Prawa budowlanego złożona dokumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowią one przebudowę. W ocenie organu, objęte dokumentacją roboty budowlane należało uznać za remont elementów stacji, z zastosowaniem wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu, dokumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że w wyniku planowanych robót parametry ogólne poszczególnych elementów oraz usytuowanie urządzeń ulegnie zmianie, a stacja zyska nowe funkcje. Organ poinformował ponadto, że dokumenty przedstawione przez Gminę po weryfikacji wniosku, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r., nie mogły być brane pod uwagę przy jego ocenie. Gmina wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak Samorząd Województwa P. w piśmie z [...] marca 2017 r., [...] podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu z [...] lutego 2017 r. W skardze do Sądu na informację Samorządu Województwa P. Gmina zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną i niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 7a w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017r., poz. 1332), poprzez przyjęcie stanowiska, że realizacja przez Gminę S. przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ujęcia wodnego jest remontem, a nie przebudową, konsekwencją czego było krzywdzące nieprzyznanie Gminie S. 8 pkt (w punktacji 0-8) w regionalnym kryterium oceny wniosku, a tym samym ulokowania złożonego wniosku na 57 pozycji listy rankingowej, nie mieszcząc się tym samym w sumie kwot wnioskowanej pomocy i dyskwalifikacja Gminy S. z otrzymania jakiegokolwiek dofinansowania z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dla operacji typu "Gospodarka wodno - ściekowa". Na tej podstawie Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia Samorządu Województwa P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w istocie dotyczy kwestii, czy planowane w ramach realizacji operacji roboty ujęte w załączonym do wniosku o udzielenie wsparcia w projekcie budowlanym z dnia [...] stycznia 2017 r. w swoim zakresie rzeczowym stanowią przebudowę czy też remont obiektu budowlanego jakim jest stacja ujęcia i uzdatniania wody. Definicję przebudowy i remontu określa ustawa dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290, ze zm.); zgodnie z art. 3 pkt 7a) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; natomiast zgodnie z pkt 8) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z orzecznictwa sądowego dotyczącego kwalifikacji robót budowlanych pod kątem przebudowy i remontu wynika, że aby można było mówić o przebudowie, konieczne jest by obiekty budowlane w wyniku wykonanych robót zmieniły parametry techniczne lub użytkowe (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., II SA/Rz 1424/16 "Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej) czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji zakres prac stanowi przebudowę, a nie remont.". Przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń, co oznacza, że np. robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy, zaś roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12). Natomiast dla kwalifikacji robót jako remontu decydujące jest odtworzenie stanu pierwotnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., II SA/GI1521/12: "Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy."; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2015 r., II SA/Gd 352/15: "Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w. wyniku których powstają nowe elementy instalacji i dochodzi do zmiany przebiegu instalacji."; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia21 czerwca 2016 r.; II SA/Bd 478/16: "Warunkiem uznania prac za remont, jest odtwarzanie stanu pierwotnego, poprzez wymianę określonych elementów, częstokroć przy użyciu bardziej nowatorskich materiałów. Tym remont odróżnia się od bieżącej konserwacji, która polega wyłącznie na dokonywaniu zabiegów mających na celu zachowanie danej konstrukcji w należytym stanie.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Lu 209/13: "Remont i bieżąca konserwacja budynku mają zapewnić utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania, utrzymanie wymaganego stanu estetycznego, zgodne z przeznaczeniem użytkowanie budynku i znajdujących się w nim pomieszczeń oraz urządzeń związanych z budynkiem, a w szczególności warunków w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną, ochronę przeciwpożarową oraz odprowadzanie ścieków i usuwania odpadów stałych. Jako naprawę główną określono remont polegający na wymianie co najmniej jednego elementu budynku, natomiast za naprawę bieżącą uznaje się okresowy remont elementów budynku, który ma na celu zapobieganie skutkom ich zużycia i utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym." Skarżąca kwestionuje ocenę swego wniosku w zakresie kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 5 pkt 10 lit a rozporządzenia (budowa lub przebudowa stacji uzdatniania wody - 8 punktów). Samorząd Województwa P. - IP PROW uznał, że operacja nie spełnia tego kryterium, gdyż inwestycja nie dotyczy budowy lub przebudowy stacji uzdatniania wody lub ujęcia wody, lecz w zakresie objętym wnioskiem będzie stanowiła remont urządzeń stacji. Z taką oceną nie zgadza się skarżąca gmina, wskazując, że roboty budowlane objęte wnioskiem będą przebudową, co uzasadniałoby przyznanie wnioskowi dodatkowych 8 punktów. W ocenie Sądu, który w całości przyjmuje stanowisko organu, w świetle przedstawionej wyżej wykładni w zakresie definicji remontu i przebudowy prawidłowe zakwalifikowanie określonych robót do właściwej kategorii przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia. Mając to na uwadze, organ administracji wskazuje, że w "Projekcie budowlanym przebudowa obudowy studni głębinowej S1 i S2 objęto przebudowę i wymianę obudów studni na obudowy systemowe". We wniosku podane są parametry techniczne nowej inwestycji, jednak nie ma żadnego odniesienia do inwestycji już istniejącej, a organ działając na podstawie przepisów prawa nie miał podstaw do poszukiwania danych technicznych już istniejącego obiektu. To na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania już we wniosku, że zmienią się parametry techniczne lub użytkowe obiektu. Wnioskodawca tego nie uczynił. Dołączona do skargi opinia wskazująca na przebudowę nie mogła być przez organ brana pod uwagę, gdyż w trakcie rozpoznawania sprawy opinii tej nie było, także organ prawidłowo opierał się na swojej ocenie. Opisane we wniosku parametry techniczne ogólne wymienianych elementów w wyniku prowadzonych robót nie ulegną zmianie. Usytuowanie urządzeń nie ulegnie zmianie. Stacja nie zyska żadnych nowych funkcji. To właśnie wynika ze złożonego wniosku o dofinansowanie. Na etapie bowiem rozpoznawania wniosku organ nie miał podanych żadnych parametrów istniejącego obiektu, a więc nie mógł się do nich odnieść i rozpoznawać wniosku w kierunku remont czy przebudowa. Ponadto należy zaznaczyć, iż sprawa toczyła się już przed tutejszym Sądem. Dnia 26 lipca 2017 r. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (I SA/Bk 465/17) ze względu na brak wykazania przez organ specjalizacji Pani E. K. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę obecnie organ prawidłowo zastosował się do orzeczenia uchylającego i wskazał nową opinię wraz z potwierdzeniem specjalizacji opiniującego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.