I SA/Bk 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...].08.2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pani K. K. (dalej również: Skarżąca) w dniu [...] lipca 2006 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, odnośnie działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] leżącej w obrębie D., gm. P. We wniosku wskazała obszar do zalesienia [...] ha. W dniu [..] września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu przez wnioskodawczynię niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Po złożeniu przez Skarżącą w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym zalesienie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu [...] maja 2007 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] listopada 2011 r. Skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzję Starosty Ł. znak [...] z dnia [...] września 2011 r. dotyczącą zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie D., gmina P. Z decyzji tej wynika, że Skarżąca zalesiła grunty rolne o powierzchni [...] ha. Ze względu na stwierdzone rozbieżności w wielkości zalesiania gruntów rolnych pomiędzy zadeklarowanymi przez Skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, a wykazanymi w w/w decyzji Starosty Ł., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu [...] lipca 2012 r. wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, zaś [...] sierpnia 2012 r. organ ten wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. z naruszeniem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że w dniu [...] marca 2008 r. w jej gospodarstwie była przeprowadzona kontrola lasu, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powierzchnia zalesiona stwierdzona przez Starostę Ł. jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej o [...] ha, co stanowi 13,13 % powierzchni stwierdzonej. Z tego względu do wyliczeń płatności zalesieniowych ma zastosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18), zgodnie z którym jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Stwierdzając, że w sprawie upłynął 5-letni okres od dnia doręczenia decyzji z [...] maja 2007 r. organ ograniczył się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa - stosownie do art. 146 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego braku zastrzeżeń przez Biuro Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego w Ł. podczas kontroli na miejscu w dniu [...] marca 2008 r. do wykonanego zalesienia organ wskazał, że pomiaru powierzchni zalesionej inspektorzy dokonali na obszarze wskazanym przez Skarżącą, tj. całości uprawy leśnej, bez określenia powierzchni zalesienia na działce ewidencyjnej [...]. Z kolei przeklasyfikowanie przez Starostę gruntów rolnych na grunty leśne dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej [...]. Ponadto organ stwierdził, że Skarżąca składając wniosek oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. Ubiegając się o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zobowiązała się do zachowania szczególnej staranności przy określeniu powierzchni zalesienia i wyznaczeniu tej powierzchni na działce ewidencyjnej. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 50 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezrozumiałym pominięciu tego przepisu, podczas gdy z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie winien być on zastosowany; - art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niezrozumiałym jego powołaniu; a także przepisów prawa procesowego: - art. 8 k.p.a. polegające na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności dokumentów tam zebranych; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 9 kpa poprzez brak dostatecznych i wyczerpujących wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W kontrolowanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznawiając postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2007 r. przyjął, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W postanowieniu o wznowieniu postępowania z [...] lipca 2012 r. organ ten wskazał, że nową okoliczność stanowi decyzja Starostwa Powiatowego z [...] września 2011 r. o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na las, z której wynika, że została zalesiona powierzchnia gruntów ornych mniejsza od powierzchni zadeklarowanej w planie zalesienia i we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, na podstawie których została przyznana płatność. Wydane następnie w postępowaniu wznowieniowym decyzje nie zawierają żadnego stanowiska w tym zakresie. Ograniczają się do stwierdzenia, że powierzchnia zalesiona wynikająca z decyzji Starosty Ł. jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącą o [...] ha. Jednocześnie organy wskazały, że ze względu na upływ terminu 5 lat od daty odbioru decyzji z [...] maja 2007 r. nie jest możliwe jej uchylenie - art. 146 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. Tymczasem zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to zatem jedynie otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. We "właściwym" postępowaniu wznowieniowym organ musi więc ustalić, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu podstaw wznowienia, organ może dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Wszystkie te ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę. Wskazany przez organ przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2000 r., I SA/Lu 9/00, LEX nr 51768). Ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie wskazuje, że podstawą wznowienia mogą być "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody", należy zatem w każdym przypadku wskazać, która ze wskazanych kategorii wystąpiła w sprawie. Podkreślenia wymaga również, że warunkiem wznowienia postępowania jest fakt istnienia omawianych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organy w wydanych decyzjach nie wypowiedziały się wprost, czy przesłanka wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania w tej sprawie wystąpiła. Pomimo tego podjęto rozstrzygnięcie o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. z naruszeniem prawa na podstawie art. 146 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. Mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazana jako podstawa wznowienia postępowania decyzja Starosty Powiatowego z [...] września 2011 r. o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na las, chociażby ze względu na datę jej wydania nie może być rozpatrywana jako dowód istniejący w dniu wydania decyzji z [...] maja 2007 r. Należało zatem rozważyć, czy z decyzji tej wynikają nowe okoliczności faktyczne, które w tej dacie mogły występować. Ustalenia podjęte przez organy nie dają jednak wystarczających podstaw do takiego stwierdzenia. Decyzja Starosty Powiatowego z [...] września 2011 r. opiera się na ocenie udatności uprawy leśnej przeprowadzonej w lipcu 2010 r. Przy czym trzeba zauważyć, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni zalesienia na potrzeby wydania tej decyzji. Niewątpliwie ocena uprawy leśnej pozostaje aktualna na datę jej sporządzenia, a wyniki tej oceny nie mogą być automatycznie traktowane jako okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji z [...] maja 2007 r. Co więcej takiemu stwierdzeniu przeczy dokonana przez Biuro Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego ARIMR w Ł. w dniu [...] marca 2008 r. kontrola na miejscu. Dokonujące jej osoby nie miały wówczas zastrzeżeń, co do zadeklarowanej powierzchni zalesienia. W odniesieniu do kontrolowanego gospodarstwa nadano kod pokontrolny GR1 – czyli nie stwierdzono uchybień. Nie jest przekonująca w tym zakresie argumentacja organu odwoławczego, że inspektorzy Biura Kontroli dokonali pomiaru powierzchni zalesionej na obszarze wskazanym przez Skarżącą, tj. całości uprawy leśnej, bez określenia powierzchni zalesienia na działce ewidencyjnej nr [...]. Z Protokołu z czynności kontrolnych, w tym z załączonego do niego Szkicu pomiaru działek leśnych jednoznacznie wynika, że dokonany pomiar odnosił się do działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]. Tłumaczenia organu, że inspektorzy mierzyli bliżej nieokreśloną powierzchnię leśną wskazaną przez Skarżącą należy ocenić jako nieracjonalne. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, czy w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania należy zakwalifikować jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie ustalenie, czy okoliczność wynikająca z decyzji Starostwa Powiatowego odnosząca się do powierzchni zalesienia na działce ewidencyjnej nr [...] istniała w dniu wydania decyzji z [...] maja 2007 r., w tym nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy tą decyzją, a wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2008 r. musi z kolei skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadne jest także uznanie naruszenia art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy organy zastosowały w sprawie te przepisy bez ustalenia, czy zachodziła przesłanka wznowienia postępowania. Przedstawiony sposób procesowania organów w kontrolowanej sprawie należy ocenić jako naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. W tych okolicznościach przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 50 ust. 2 i art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (w skardze wskazano nr 794/2004, jednak Sąd uznał, że wskazanie to nastąpiło omyłkowo). Trzeba jedynie zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że ww. art. 51 ust. 1 ma zastosowanie do wyliczeń płatności zalesieniowych, to jednak w przedmiotowej sprawie nie zastosował sankcji, ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z [...] maja 2007 r. z naruszeniem prawa. Ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Przede wszystkim należy ustalić, czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, co pozwoli na podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne i ich ocena prawna winny zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanego aktu administracyjnego. O niewykonalności zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).