I SA/Bk 438/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez oddala skargę W dniu 1 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek A. S. (dalej jako: "skarżąca") o udzielenie pomocy finansowej na zakup w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...] września 2022 r., nr [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ, powołując się na przepisy § 13zo ust. 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie"), wskazał, że wniosek skarżącej wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. 1 czerwca 2022 r., a zgodnie z wyżej powołanym aktem prawnym (§ 13zo ust. 3) termin na złożenie przedmiotowego wniosku upłynął z końcem 31 maja 2022 r. Z materialnego charakteru terminu wynika, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna, co oznacza, że postępowanie nie mogło być wszczęte. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając postanowienie w całości, jej pełnomocnik zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieustosunkowanie się do wyjaśnień skarżącej, błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, skutkującą odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup nawozów; b. art. 8 ust. 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, wydając skarżone rozstrzygnięcie - to jest nie wskazując i nie wyjaśniając skarżącej przesłanek swego rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy stan faktyczny i przedstawione dowody, jak również utarta praktyka jednoznacznie wskazywały, że złożenie wniosku w polskiej placówce pocztowej gwarantuje zachowanie terminu na złożenie wniosku pomocowego; c. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuznaniu złożonego wniosku pomocowego na zakup nawozów jako wniosku złożonego z zachowaniem terminu; d. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne i lakoniczne uzasadnienie skarżonego postanowienia, pomijające wskazane w zażaleniu skarżącej argumenty świadczące o tym, że skarżąca w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy k.p.a., odnoszące się do "terminów", składając wniosek pomocowy w polskiej placówce pocztowej dochowała terminu i wniosek ten powinien być merytorycznie rozpatrzony; e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, co było konsekwencją zaniechania przez organ odwoławczy merytorycznej analizy i oceny materiału dowodowego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: f. § 13zo ust. 3 Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z § 13zo ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o pomoc finansową), w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19, 4) który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Stosownie do § 13zo ust. 2 tego aktu, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana: 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej; 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 7-9. W myśl § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W ustępie 4 tego przepisu postanowiono natomiast, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Powyższy przepis dodany został do rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. na mocy § 1 rozporządzenia nowelizacyjnego Rady Ministrów z dnia 17 marca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 642) i wszedł w życie w dniu 26 marca 2022 r. (vide: § 3 rozporządzenia nowelizacyjnego). Przepis § 13zo ust. 3 i 4 został następnie zmieniony z dniem 13 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1000). Zmiana ta polegała na przyjęciu późniejszego terminu złożenia wniosku, tj. do dnia 31 maja 2022 r. Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, która jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.). Wszystkie warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. (www.gov.pl/web/arimr/doplaty-do-nawozow--sprawdz-procedure-ubiegania-sie-o-pomoc, www.gov.pl/web/arimr/nawozy2022-pomoc-publiczna) wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r. w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.". Pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym – jak już zaznaczono wyżej – został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy. W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na ww. stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów). Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej. Sąd podziela stanowisko organu, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, kształtującym uprawnienie do możliwości uzyskania pomocy finansowej. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 810/09). Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. W literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 898/08, por. też wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3027/19 wraz z przywołanymi tam judykatami i poglądami doktryny). Zdaniem sądu organ nie naruszył art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów proceduralnych. Przeciwne stanowisko zostało skrytykowane w doktrynie przedmiotu, jako podważające nie tylko istotę i funkcję terminów prawa materialnego, ale także ratio ich ustanowienia w poszczególnych dziedzinach prawa administracyjnego, a ponadto jako nadużywające technicznych przepisów procesowych do korygowania norm prawa materialnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 57). Regulacje zawarte w rozdziale 10 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. (dr hab. Rafał Stankiewicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 527). W odniesieniu do sposobu obliczania terminu i jego przedłużenia w związku z sytuacją, gdy termin miałby zakończyć się w sobotę bądź dzień ustawowo wolny od pracy, również wskazuje się, że dotyczy to wyłącznie terminów procesowych, nie zaś tych, które są zaliczane do terminów prawa materialnego. Ich upływ bowiem powoduje określony skutek "w rezultacie samego upływu czasu kalendarzowego". Dokonanie określonej czynności później nie może prowadzić do wydłużenia takiego terminu (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 57). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, w świetle którego przepisy k.p.a. o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 14/10). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 57 i następne k.p.a. odnoszą się jedynie do terminów proceduralnych, o czym świadczy jednoznacznie oznaczony w art. 1 zakres przedmiotowy kodeksu. Tym samym przepis ten (a także dalsze, w tym możliwość przywrócenia uchybionego terminu) nie może odnosić się do terminów o charakterze materialnym, po upływie których czynność nie może być skutecznie dokonana i których przywrócenie nie jest prawnie możliwe. Poglądy te, jak i pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2022 r. o sygn. akt I SA/Bk 413/22 o tożsamym zagadnieniu prawnym, popiera orzekający w tej sprawie sąd. Tym samym do materialnego terminu określonego w przepisach § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może być stosowany art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Przepis § 13zo ust. 3 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zdaniem sądu nie jest sprzeczne z wartościami konstytucyjnymi ustanawianie terminów prawa materialnego w akcie podustawowym, o ile regulacja taka nie przekracza upoważnienia zawartego w ustawie. Analizowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Według "Słownika języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, tryb – to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/tryb;5509007.html). Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje słowo "tryb" jako określony sposób działania lub przeprowadzania czegoś (https://wsjp.pl/haslo/podglad/38958/tryb). Regulacja rozporządzenia wprowadzająca termin na złożenie wniosku o pomoc finansową i przewidująca określony sposób jego obliczania znajduje się w granicach ww. delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do trybu udzielania wsparcia. W realiach tego przypadku wniosek skarżącej wpłynął do Agencji w dniu 1 czerwca 2022 r., natomiast w świetle jednoznacznie brzmiącego § 13zo § 3 rozporządzenia, termin na jego złożenie upłynął z końcem dnia 31 maja 2022 r. Bez znaczenia pozostaje zaś okoliczność nadania wniosku w urzędzie pocztowym w dniu 30 maja 2022 r. Warunkiem wszczęcia postępowania jest bowiem wpływ wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego do dnia 31 maja 2022 r. Złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, który to termin ma charakter materialny, wobec jasnej regulacji w § 13zo ust. 3 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z § 13zo ust. 4 rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się również wskazywanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art.77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wydane postanowienia nie budzą wątpliwości co do ich zupełności i poprawności pod względem formalno-prawnym. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).