I SA/Bk 449/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 22 września 2025 r. nr 9010-2025-002023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020) 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego T. S. kwotę 400 (słownie czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 22 września 2025 r. nr 9010-2025-002023, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr 0191-2025-006439 o ustaleniu T. S. (dalej również jako "skarżący") kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020). Z zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 14 kwietnia 2022 r. Kierownik BP ARiMR w Grajewie decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr 0191-2023-005901 przyznał płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2022 w kwocie 12.671,00 zł, w tym: (-) pakiet 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji do powierzchni 5,28 ha w wysokości 8.371,43 zł, (-) pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do powierzchni 3,77 ha w wysokości 4.299,57 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 1.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2022. Płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 17 listopada 2022 r. (zaliczka) i w dniu 20 kwietnia 2023 r. (płatność końcowa). Po rozpatrzeniu wniosku z 7 kwietnia 2023 r. Kierownik BP ARiMR w Grajewie decyzją z dnia 22 marca 2024 r. nr 0191-2024-002303 przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2023 w kwocie 22.370,89 zł, w tym: (-) pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji do powierzchni 5,03 ha w wysokości 15.767,22 zł, (-) pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do powierzchni 3,77 ha w wysokości 6.603,67 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 1.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2023. Płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 3 kwietnia 2024 r. Po rozpatrzeniu wniosku z 19 kwietnia 2024 r. Kierownik BP ARiMR w Grajewie decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr 0191-2025-004772, odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, oraz przyznał płatność w ramach pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji do powierzchni 2,28 ha w wysokości 5.867,99 zł i pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni 4,39 ha w wysokości 7.551,91 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 1.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2024. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu 18 czerwca 2025 r. Kierownik BP ARiMR w Grajewie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy ww. decyzji nr 0191-2023-005901 z dnia 7 kwietnia 2023 r. i decyzji nr 0191-2024-002303 z dnia 22 marca 2024 r. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr 0191-2025-006439, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 10.903,24 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wymienioną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2025 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 3 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2025 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr 0191-2023-005901 z dnia 7 kwietnia 2023 r. i wynikało z § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 i § 32e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm., dalej" "rozporządzenie ekologiczne"). Od roku 2022 skarżący zobowiązał się do realizacji działania rolnictwo ekologiczne w ramach gruntów ornych (pakiet 1 i 5) do powierzchni 9,05 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych za lata 2022-2023 jest stwierdzenie w roku 2024 niespełnienia warunku posiadania zwierząt. Warunek przyznania płatności ekologicznej odnoszący się do poszczególnych pakietów lub wariantów określa § 2 ust. 1 pkt 4 w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ekologicznego, warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów zostały określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w ust. 1 załącznika nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że skarżący w roku 2024 nie spełnił warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w ust. 1 załącznika nr 5 do rozporządzenia, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 11. Konsekwencją powyższego jest odmowa w roku 2024 przyznania płatności ekologicznej w pakiecie 11, a przyznana za lata 2022-2023 płatność podlega zwrotowi. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik BP ARiMR - w oparciu o § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego - prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu niespełnienia warunku przyznania płatności ekologicznej z uwagi na brak posiadania zwierząt. Zgodnie z § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu. Łączna kwota zwrotu za lata 2022-2023 wynosi: 10.903.24 zł (4.299,57 zł + 6.603,67 zł). Ustalając kwotę do zwrotu Kierownik BP ARiMR prawidłowo rozważył przy tym, iż przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że tłumaczenie skarżącego dotyczące posiadania w 2024 roku zwierząt (kury w ilości 80 szt., gęsi w ilości 16 szt., indyki w ilości 16 szt. oraz króliki 40 szt.) i braku zamieszczenia zwierząt na wykazie odnoszą się do odmowy przyznania płatności ekologicznej za rok 2024. W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR nr 0191-2025-004772 z dnia 25 kwietnia 2025 r. stała się ostateczna, natomiast postępowanie dotyczące ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności jako odrębne postępowanie stanowi jedynie konsekwencję ustaleń dokonanych na mocy ostatecznej decyzji w sprawie płatności za rok 2024. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz niezapewnienie czynnego udziału stronie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez nie określenie przedmiotu sprawy, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że podjął zobowiązanie 3 letnie poczynając od 15 marca 2022, a kończące się 14 marca 2025 r. W wariancie 5 w roku 2024 r. z powodu sprzedaży bydła nie stwierdzono obsady DJP 0,3 ha na każdy hektar, które było podstawą celem uzyskania płatności w wariancie "paszowym". Jednak skarżący wskazał, że faktycznie posiadał bydło i odpowiednią obsadę. W roku 2024 obsadę zwierząt według stanu średniorocznego wynosiła 80 sztuk kur, 16 sztuk gęsi, 16 sztuk indyków, 40 sztuk królików. Taką samą obsadę stwierdzono w roku 2025 podczas kontroli ekologicznej gospodarstwa rolnego przez inspektora. Zdaniem skarżącego błędne jest powołanie się przez ARiMR na § 31 ust. 1 rozporządzenia, gdyż uzyskał certyfikat i potwierdzenie statusu działek jako ekologiczne i nie powinien dostać płatności jedynie za rok, w którym rzekomo nie miał obsady zwierząt. Z faktu braku wystąpienia ARiMR do jednostki certyfikującej o informację posiadanych zwierząt, skarżący na własny wniosek uzyskał potwierdzenie obsady zwierząt kwalifikujące go do płatności pakietu 5 paszowego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, jest odrębnym, samodzielnym postępowaniem, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie pobranych środków. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zazwyczaj, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ustaleń w tym względzie organy mogą dokonywać także bez wzruszania ostatecznych decyzji przyznających płatność. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie dawało temu wyraz wskazując, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. I GSK 173/23 i przywołane tam judykaty). Prowadząc samodzielne postępowanie "zwrotowe" organy mogą wreszcie posiłkować się ustaleniami decyzji odmawiającej przyznania płatności. W analizowanym przypadku postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone właśnie w oparciu o fakty wynikające z decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności za 2024 r. (w kolejnym roku podjętego zobowiązania ekologicznego). W niniejszej sprawie organy ustaliły – na podstawie odmownej decyzji w zakresie płatności do pakietu 11 na 2024 r. – że skarżący w roku 2024 nie spełnił warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w ust. 1 załącznika nr 5 do rozporządzenia ekologicznego, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 11, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, opartej na brzmieniu § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, o obowiązku zwrotu płatności wypłaconej za 2022 i 2023 r. Jakkolwiek sprawa płatności ekologicznych na rok 2024 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją nr 0191-2025-004772 z dnia 25 kwietnia 2025 r., w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach pakietu 11, niemniej zbytnim uproszczeniem jest twierdzenie, że postępowanie dotyczące ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności jako też odrębne postępowanie stanowi jedynie konsekwencję ustaleń dokonanych na mocy owej ostatecznej decyzji w sprawie płatności za rok 2024. Sąd nie przeczy, że w sytuacji, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W realiach tego przypadku mamy jednak do czynienia z przyczyną uzasadniającą potrzebę zbadania nowych okoliczności i dowodów, jakie pojawiły się na etapie skargi do sądu. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności odnosił się do wątku posiadania przez niego zwierząt w 2024 r. Wskazał, że z własnej winy przeoczył odmowę przyznania płatności do pakietu 11, a nieścisłości wyjaśnia z Jednostką Certyfikującą. Do skargi skarżący dołączył z kolei decyzję nr SPR/07929/25/1 z dnia 28 października 2025 r. wydaną w procesie certyfikacji, z uzasadnienia której wynika, że w oparciu o wyjaśnienia Inspektora przeprowadzającego kontrole ustalono, że w 2024 roku w gospodarstwie skarżącego znajdowały się następujące zwierzęta nieekologiczne: 80 sztuk kur (stan średnioroczny 80), 16 sztuk gęsi (stan średnioroczny 16), 16 sztuk indyków (stan średnioroczny 16), 40 sztuk królików (stan średnioroczny 40). W decyzji tej motywowano ponadto, że podczas przeglądu po kontroli przeprowadzonej w 2025 r. uwzględniono również wyjaśnienia Inspektora przeprowadzającego kontrolę, z których wynika, że podczas kontroli gospodarstwa omyłkowo w protokole z kontroli nie zawarto informacji o zwierzętach nieekologicznych. Z wyjaśnień Inspektora wynika, że w gospodarstwie znajdowały się zwierzęta zgodnie ze stanem wskazanym w załączniku nr 3 do Informacji o decyzji w procesie certyfikacji. Poinformowano zatem, że producent spełnia wymagania certyfikacyjne z zastrzeżeniem niezgodności zawartych w załączniku nr 1 do niniejszej Informacji. Zdaniem sądu, jeżeli dopuszcza się możliwość orzekania przez organy o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności bez uprzedniego wzruszania ostatecznej decyzji przyznającej rolnikowi płatność (w oparciu np. o dowody zgromadzone w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, świadczące o tym, że została ona nienależnie pobrana), to tym bardziej funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej producentowi płatności nie może pozbawiać strony postępowania powoływania się w odrębnym postępowaniu "zwrotowym" na dowody wskazujące, że w istocie nie doszło do nienależnego pobrania środków (nawet bez konieczności np. uprzedniego uruchamiania nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego). W innym przypadku pozbawienie możliwości dowodzenia swych racji przez stronę postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności świadczyć może o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania - art. 8 § 1 k.p.a. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Sąd jest zatem zdania, że organy powinny zbadać argumenty skarżącego oraz przedstawiony przez niego dowód przez pryzmat spełnienia/niespełnienia warunku przyznania płatności (określonego w § 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego), jako głównego powodu zastosowania § 31 ust. 1 tego rozporządzenia. Pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 25 kwietnia 2025 r. odmawiającej przyznania płatności za 2024 r., w ramach niniejszego postępowania może to mieć wpływ na brak obowiązku zwrotu płatności pobranych w 2022 i 2023 roku, kiedy to skarżący niewątpliwie spełniał warunki do przyznania płatności. Zasada przekonywania wymaga, aby organ odniósł się do tego aspektu i wyjaśnił skarżącemu – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., czy przedstawiona przez niego informacja o decyzji w procesie certyfikacji wnosi istotne fakty w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W tym kontekście osobliwe są twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, że: "Wniesiona skarga przez skarżącego nie zawiera nic nowego, co miałoby wpływ na ewentualną zmianę decyzji przez organ II instancji. Okoliczności podniesione w skardze były już przedmiotem wnikliwej analizy przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, gdzie organ wypowiedział się w sposób wszechstronny w zakresie zarzutów w nim podniesionych". W tym stanie rzeczy sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 14 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.