I SA/Bk 452/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 3 września 2025 r. nr 9010-2025-001968 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 lipca 2024 r. Ł. W. (dalej powoływany jako skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2023, w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do powierzchni działek rolnych 12,73 ha. W trakcie kontroli administracyjnej dla deklarowanych działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] wykryto, że na wskazane działki ubiega się o płatności ubiega się dwóch wnioskodawców tzw. "konfliktu kontroli krzyżowej" i w związku z tym w dniu 23 stycznia 2025 r. wysłano do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień. W dniu 4 lutego 2025 r. skarżący złożył oświadczenie w sprawie spornych działek. Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu 29 maja 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej powoływany jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") wydał decyzję nr 0194-2025-010455 na mocy, której odmówił przyznania skarżącemu płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej, nakładając przy tym sankcje do wszystkich rodzajów płatności. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z 3 września 2025 r. nr 9010-2025-001968 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor POR") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednym z tych warunków – którego spełnienie przez skarżącego stanowi podstawowy przedmiot sporu w rozpoznawanym przypadku – jest wymóg posiadania i użytkowania na podstawie tytułu prawnego, gruntów zadeklarowanych do płatności w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Analiza całego materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów stanowiących przedmiot sporu. Zdaniem Dyrektora POR skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który by potwierdził lub uprawdopodobnił trwałe użytkowanie deklarowanych gruntów rolnych. Według organów powierzchnia deklarowana we wniosku to 12,73 ha, jednak powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła jedynie 2,90 ha. Biorąc pod uwagę wykazaną różnicę powierzchniową i procentową zdaniem Dyrektora POR organ I instancji prawidłowo zastosował § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r., poz. 482, dalej jako: "rozporządzenie MRiRW"), odmawiając płatności oraz nakładając sankcję wyliczoną w sposób następujący: 9,83 ha x 483,20 zł/ha - 4749,86 zł – w zakresie płatności podstawowego wsparcia dochodów oraz: 9,83 ha x 168,79 zł/ha = 1695,21 zł – w zakresie płatności redystrybucyjnej. Zdaniem Dyrektora POR twierdzenie skarżącego wskazujące, że W. G. na zlecenie skarżącego dokonał zasiewów mieszanki zbożowej jest nieprawdziwe, ponieważ skarżący w przedmiotowym wniosku nie deklarował uprawy mieszanki zbożowej, lecz trawy na gruntach ornych i trwale użytki zielone, co czyni wyjaśnienia niezasadnymi. Brak spełnienia warunku prowadzenia działalności rolniczej na wykluczonych z płatności działkach uzasadnia odmowę przyznania płatności, a na producenta nakładane są kary administracyjne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 261, dalej jako: u.p.s.w.p.r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów stanowiących przedmiot sporu na dzień 31 maja 2024 r., podczas gdy fakt posiadania przez niego spornych gruntów wynikał nie tylko z dokumentów w postaci umów dzierżawy wraz z aneksem, lecz również z oświadczenia skarżącego i W. G. z dnia 11 lipca 2024 r.; 2) art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez niezebranie w niniejszej sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie był użytkownikiem działek objętych jego wnioskiem w roku 2024, podczas gdy fakt ten wynika ze złożonych do akt sprawy dokumentów w postaci umów dzierżawy wraz z aneksem, a także oświadczenia skarżącego i W. G., w którym wskazano grunty uprawiane przez W. G. na zlecenie skarżącego; 3) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w niniejszej sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie był użytkownikiem działek objętych jego wnioskiem w roku 2024, podczas gdy fakt użytkowania rolniczego przez skarżącego wszystkich działek objętych wnioskiem wynika z treści jego wyjaśnień, a także ze złożonego do akt sprawy w dniu 23 stycznia 2025 r. oświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od 2017 roku dzierżawi grunty objęte jego wnioskiem na podstawie umów dzierżawy, zawartych z J. W. i Z. W. Co do zawarcia i wykonywania przez skarżącego tychże umów, organ dotychczas nie miał żadnych wątpliwości, przyznając mu dopłaty na podstawie złożonych przez niego wniosków. Skarżący dołączył powyższe dokumenty do akt niniejszej sprawy (wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji), zaś organ odwoławczy uznał te dowody i wskazał, że nie kwestionuje tytułu prawnego skarżącego do wnioskowanych gruntów, lecz kwestionuje użytkowanie rolnicze tych gruntów przez skarżącego. Skarżący zauważa, że zdaniem organu odwoławczego zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią wniosku i treścią złożonych przez skarżącego wyjaśnień, polegające na tym, że we wniosku skarżący wskazał, trawy na gruntach ornych i łąki, zaś w wyjaśnieniach wskazywał również na uprawy mieszanki zbożowej. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, świadczy o tym, że skarżący nie spełnił warunku prowadzenia działalności rolniczej na wykluczonych z płatności działkach, co uzasadnia odmowę przyznania płatności, a na producenta nakładane są kary administracyjne. Skarżący nie zgadza się z powyższa oceną. Wskazał, że składając wyjaśnienia w postępowaniu w przedmiocie wniosku o płatności za rok 2024 mylnie wskazał, że w tymże roku również dokonał uprawy mieszanki zbożowej, podczas gdy faktycznie były to uprawy traw na gruntach ornych oraz trwałe użytki zielone. Omyłka ta wynikła przede wszystkim z tego, że jednocześnie toczą się dwa postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2023 i 2024. Tymczasem organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie tejże rozbieżności, ale okoliczność tę uznał za podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych płatności, bowiem w ocenie organu okoliczność ta świadczy o tym, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej na wykluczonych z płatności działkach. Zdaniem skarżącego nie powinno budzić wątpliwości organu, iż na dzień 31 maja 2024 r. posiadaczem, gruntów wymienionych we wniosku był skarżący. Na jego zlecenie W. G. dokonał zasiewów trawy na gruntach ornych oraz wykonał koszenie trawy na gruntach ornych. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak częściowo nie ze względów wskazanych w petitum skargi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do dwóch kwestii, szczególnie rozpoznawanych na etapie pierwszoinstancyjnym: zagadnienia braku użytkowania działek zgłoszonych do płatności i braku tytułu prawnego do tych działek, z tym że tytuł prawny został uznany przez organ II instancji, co już samo w sobie powoduje zagrożenie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż, zdaniem Sądu, to właśnie posiadanie tytułu prawnego jest w sposób nierozłączny związane z użytkowaniem lub możliwością użytkowania spornych działek. O tym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Nie można też zaprzeczyć, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Ponadto organ przyznając (lub nie) określone płatności bierze pod uwagę tytuł prawny do działek użytkowanych rolniczo, a dopiero w następstwie analizy tytułu prawnego jest zobowiązany do zbadania użytkowania rolniczego zgłoszonych działek. Sąd nie kwestionuje przy tym, że postępowanie w ramach przyznania płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia, który w niniejszym przypadku spoczywał na skarżącym. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2029 r. sygn. akt I SA/Rz 1011/18, wyrok WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 137/20). Zdaniem sądu, powyżej scharakteryzowane reguły zostały w tej sprawie naruszone. Organ I instancji wydając decyzję odmawiającą płatności powołał się na dwa istotne naruszenia: brak tytułu prawnego do spornych działek oraz brak ich użytkowania. Jak wynika z analizy decyzji organu I instancji brak tytułu prawnego wiąże się nierozerwalnie z brakiem użytkowania i jest jego konsekwencją. Tymczasem organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję uznał posiadane przez Skarżącego tytuły prawne do nieruchomości, jednak konsekwentnie zarzucił mu brak użytkowania rolniczego tych gruntów, w istocie nie wskazując z czego ten brak użytkowania wynika. Szczególnie, że Skarżący dołączył oprócz umów dzierżawy także oświadczenia o użytkowaniu rolniczym terenów spornych. Organ II instancji tego jednak nie wyjaśnił, czym zdaniem Sądu naruszył przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to jest o tyle istotne, że wiąże się, zdaniem Sądu, z naruszeniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., mianowicie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd zauważa, że cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. jest dwukrotne rozpoznanie całokształtu tej samej sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dwa różne organy (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2026 r., III OSK 2237/24). Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego względem decyzji organu I instancji, ale jest działaniem w pełni merytorycznym i wymaga od organu II instancji samodzielnego zbadania sprawy pod kątem faktycznym i prawnym w dacie wydania decyzji odwoławczej. W konsekwencji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy uzyskując nowe dokumenty w sprawie powinien przekazać sprawę organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania, lub uczynić to we własnym zakresie. Tymczasem organ II instancji w przedmiotowej sprawie nie uzupełnił postępowania, w istocie nie wyjaśniając z czego wynika twierdzenie organu o nieużytkowaniu przez Skarżącego gruntów rolnych, szczególnie, że organ I instancji powiązał brak użytkowania z brakiem tytułu prawnego do nieruchomości rolnych. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadniczo powieleniem decyzji organu pierwszej instancji, uzupełnionym o treść przepisów oraz cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, ze zdawkowym jedynie odniesieniem się do treści złożonego odwołania. Zwraca uwagę sądu to, że mimo skonkretyzowanych uwag skarżącego i jego wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia, organ nie podjął próby odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej, zostawiając ją w niepewności co do motywów rozstrzygnięcia. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu wytłumaczenia racji, jakimi ten się kierował. Skład orzekający uważa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom, jakie winna spełniać decyzja wydawana w drugiej instancji, a przez to wymyka się spod sądowej kontroli. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postanowiono po myśli art. 200 p.p.s.a.