I SA/Bk 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto A. oddala skargę. Rada Miasta w A. podjęła [...] kwietnia 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto A. Stosownie do § 2 uchwały ustalono czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach na 5 godzin dziennie, w godzinach od 7:00 do 12:00. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej uchwały, za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustala się stawkę za 1 godzinę realizacji tych zajęć, na okres roku szkolnego, na podstawie wydatków bieżących przedszkoli prowadzonych przez Miasto A. poniesionych w poprzednim roku kalendarzowym. Zajęcia obejmują: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka, 2) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka, 3) zabawy plastyczne, muzyczne i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich zainteresowania, 4) zajęcia i zabawy przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach i uroczystościach, 5) opieka nad dzieckiem w czasie realizacji zajęć, o których mowa w pkt. 1 - 4. W myśl § 3 ust. 2 uchwały, w roku szkolnym 2011/2012 stawkę za 1 godzinę realizacji zajęć, o których mowa w ust. 1 ustalono w wysokości 2,50 zł. Jednocześnie przewidziano, że ww. stawkę nalicza się za każdą zadeklarowaną przez rodziców godzinę pobytu dziecka ponad czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, w godzinach pracy przedszkola (§ 3 ust. 3 uchwały). Dodatkowo w § 3 ust. 6 podjętej uchwały przewidziano, że zakres realizowanych przez przedszkola świadczeń ponad czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki i ich dzienny wymiar deklarowany przez rodziców, a także zasady obliczania, przyjmowania i zwrotu opłaty za przedmiotowe świadczenia określi umowa cywilno-prawna, zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami. Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w S. złożył do Sądu skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez: (1) określenie w § 2 godzin od 7:00 do 12:00, w czasie których realizuje się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolach; (2) ustalenie w § 3 ust. 1 i 2, iż przedszkola publiczne za odpłatnością wynoszącą 2,50 zł za jedną godzinę zajęć, świadczą usługi ponad czas realizacji podstawy programowej, bez szczegółowego i precyzyjnego określenia rodzaju świadczeń; (3) ustalenie w § 3 ust. 6 delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami w drodze umów cywilnoprawnych zakresu realizowanych przez przedszkola świadczeń ponad podstawę programową oraz zasad pobierania opłat - jako wykraczające poza granice delegacji tej ustawy przewidzianej dla rady gminy. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że skoro wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, to koniecznym wydaje się dokładne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ogólne określenie, tak jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest niewystarczające. Zdaniem autora skargi, rada gminy nie może ustalić odpłatności za świadczenia, które mieszczą się w podstawie programowej, o której mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), gdyż świadczenia takie są bezpłatne. Z określenia przyjętego w uchwale nie wynika, ani jakie konkretne zajęcia ponad podstawę programową będą prowadzone, jaka będzie cena poszczególnych zajęć, ani czas w jakim będą one realizowane, co uniemożliwia rodzicom możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Ponadto, zdaniem Prokuratora, ustanowienie w § 3 ust. 6 uchwały uprawnienia dla dyrektora przedszkola do zawierania z rodzicami umów cywilnoprawnych wykracza poza granicę delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w A., wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady, podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczono poza zakres przyznanych kompetencji i nie naruszono prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem podjętej uchwały przeanalizować należy przepisy prawa stanowiące podstawę jej wydania. Wskazać przy tym trzeba, że kwestionowana uchwała podjęta została po wejściu w życie z dniem 1 września 2010 r. nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonano zmian m.in. w art. 6 i 14 ustawy o systemie oświaty. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r. przedszkole publiczne miało obowiązek prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (zob. poprzednie brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie przewidziano, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 (zob. poprzednie brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z przepisów tych można było wywnioskować, że podstawa programowa realizowana przez przedszkola publiczne jest bezpłatna. Natomiast realizacja świadczeń wykraczających poza tą podstawę wiązała się z odpłatnością, do ustalenia której upoważniono rady gminy bądź organy prowadzące te przedszkola. W nowym brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zestawienie przepisów obowiązujących od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Innymi słowy, podstawa programowa, która nadal powinna być realizowana przez przedszkola publiczne, nie musi obecnie mieć w całości bezpłatnego charakteru. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł podniesionych w skardze naruszeń prawa. W szczególności nie można zgodzić się z autorem skargi, iż Rada Miejska w A. naruszyła art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez określenie w § 2 podjętej uchwały godzin od 7:00 do 12:00, w czasie których realizuje się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolach. Treść art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty odczytywana łącznie z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustala organ prowadzący przedszkola publiczne, z tym jednak zastrzeżeniem, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W podjętej uchwale czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach ustalony został na 5 godzin dziennie, tak więc w granicach kompetencji przekazanych ustawą organom prowadzącym przedszkola publiczne. Pozbawione racji są również twierdzenia Prokuratora, iż narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustalenie w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że przedszkola publiczne za odpłatnością wynoszącą 2,50 zł za jedną godzinę zajęć, świadczą usługi ponad czas realizacji podstawy programowej, bez szczegółowego i precyzyjnego określenia rodzaju świadczeń. Z obwiązujących przepisów nie można wywieść, że organ prowadzący przedszkola publiczne obowiązany jest do dokładnego określenia rodzaju świadczeń podlegających opłacie. Taką powinność wywodzono na tle stanu prawnego obowiązującego przed 1 września 2010 r., kiedy to organy prowadzące przedszkola uzyskały kompetencje do ustalenia opłaty za świadczenia realizowane ponad podstawę programową. Obecnie zaś, co już wyżej podkreślono i jak słusznie zauważyła Rada Miejska w A., podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu (art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia projektu uchwały wynika dlaczego opłatę ustalono w wysokości 2,50 zł. Rada gminy przeprowadziła kalkulację uwzględniającą bieżące wydatki przedszkoli prowadzonych przez miasto A., poniesione w 2010 r. (wynagrodzenia, koszt zakupu wyposażenia, pomocy dydaktycznych, opłaty za media, naprawy i drobne remonty budynków, przeglądy, konserwacje, opłaty za media itp.). W ten sposób obliczono średni koszt pobytu jednego dziecka w przedszkolu w 2010 r. (3,26 zł). W celu złagodzenia skutków wdrożenia nowych opłat, stawkę za jedną godzinę realizacji zajęć świadczonych przez przedszkola ponad czas przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalono na poziomie niższym niż średni koszt pobytu jednego dziecka w przedszkolu w 2010 r. Uchwalona stawka odniesiona została do rodzaju zajęć podlegających opłacie. Wymieniono je w § 3 ust. 1 pkt 1 - 5 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie przewidziano, że m.in. zakres tych świadczeń i ich dzienny wymiar deklarowany przez rodziców, określi umowa cywilno-prawna, zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (§ 3 ust. 6 uchwały). Kwestionując ustalenie w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami w drodze umów cywilnoprawnych zakresu realizowanych przez przedszkola świadczeń ponad podstawę programową oraz zasad pobierania opłat, autor skargi dowodzi, że wykracza to poza granice delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Argumentacja strony skarżącej w tym zakresie nie znajduje jednak usprawiedliwionych podstaw. Z art. 14 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy wynika, że organy prowadzące przedszkola uzyskały delegację do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z treści zaskarżonego przepisu uchwały wynika, że przedmiotem umowy cywilnoprawnej między dyrektorem przedszkola a rodzicami ma być wyłącznie ustalenie zakresu świadczeń udzielanych w czasie przekraczającym pięciogodzinny wymiar przeznaczony na realizację bezpłatnego nauczania, ich dziennego wymiaru oraz zasad rozliczania opłaty. Umową cywilnoprawną nie będą zatem regulowane kwestie wysokości opłat należące do wyłącznej kompetencji organów prowadzących przedszkola publiczne. Zgodzić się należy z Radą Gminy w A., że kwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały ma charakter informacyjny, umożliwiający rodzicom wybór konkretnych świadczeń realizowanych w czasie odpłatnym oraz ułatwiający rozliczenia opłat za te świadczenia. Nie ingeruje jednak w wysokość płatności, która została określona w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały i nie podlega negocjacji. Wobec powyższego Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo. Orzeczono więc, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).