I SA/Bk 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] Sp. j. w B. na informację o negatywnym wyniku oceny procedury odwoławczej wydanej przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu dotyczącego budowy biogazowni rolniczej 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P., 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz strony skarżącej P. [...] Sp. j. w B. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 października 2010 r. "P." P. M. i W. sp. jawna w B. (dalej również jako spółka), złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Innowacyjna Biogazownia Ś. Budowa Biogazowni rolniczej o mocy 1,98 M (w tym 0,99 MW energia elektryczna o 0,99 energia cieplna) wyposażonej w Moduł produkcji biogazu wyłącznie z jednego substratu - wywaru pogorzelnianego". Z uwagi na błędy stwierdzone w wyniku pierwszej oceny formalnej wniosku, spółka została wezwana przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. (dalej w skrócie jako: "IZ RPOWP") do uzupełnienia braków i poprawy dokumentacji aplikacyjnej. W dniu 24 listopada 2010 r. spółka złożyła poprawiony wniosek., który pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu oceny wniosku. Pismem z 9 marca 2011 r. IZ RPOWP poinformowała, że w wyniku oceny merytorycznej wniosku oraz jego załączników, dokonanej przez Komisję Oceny Projektów, stwierdzono uchybienia formalne. Jako stwierdzone błędy wskazano m.in. niepełne źródło pozostania informacji o wskaźnikach, brak rozbicia kosztów kwalifikowanych na koszty inwestycyjne i nieinwestycyjne, wykazanie w tabeli VI.1.1. kosztów niekwalifikowanych oraz zawyżonego poziomu dofinansowania w stosunku do dopuszczalnego obowiązującym rozporządzeniem pomocowym - rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje w zakresie: energetyki, infrastruktury telekomunikacyjnej, infrastruktury sfery badawczo-rozwojowej, lecznictwa uzdrowiskowego w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 214, poz. 1661). Efektem stwierdzonych błędów wniosek został zwrócony do poziomu oceny formalnej, stąd ponownie wezwano spółkę do usunięcia dostrzeżonych uchybień. Pismem z 16 marca 2011 r. spółka poinformowała Instytucję Zarządzającą o uzupełnieniu wniosku i usunięciu uchybień, a także dokonała zmian w biznes planie, jakie jej zdaniem były konieczne w związku ze zmianami we wniosku o dofinansowanie. Pismem z 31 marca 2011 r. Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. odrzucił wniosek spółki, stwierdzając niespełnienie kryteriów formalnych. Oceniający stwierdzili, iż wnioskodawca nie dostarczył zaktualizowanego oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację projektu, mimo wskazania tego w piśmie przewodnim oraz wprowadził w biznes planie i arkuszach kalkulacyjnych biznes planu zmiany wykraczające poza zakres uwag zgłoszonych, przez IZ RPOWP w piśmie z dnia 9 marca 2011 r., czego nie zgłosił w piśmie przewodnim. Instytucja uznała, że zmiany dokonane w pkt C.7 schemat montażu finansowego, pkt G - założenia ekonomiczne przyjęte dla projekcji finansowej oraz w arkuszach kalkulacyjnych i biznes planie, zostały dokonane w sposób niezgodny z regulaminem konkursu. Protest spółki Instytucja Zarządzająca rozpatrzyła negatywnie (pismo z 26 maja 2011 r. znak [...]). Wskazała w nim, że w zakresie wskazania źródeł pozyskania informacji we wskaźnikach spółka wykonała zalecenie IŻ RPOWP i poprawiła dokumentację aplikacyjną, natomiast w zakresie kosztów dokonała poprawy wniosku zgodnie z zaleceniem IZ RPOWP, ale w biznes planie dokonała zmian, o których w piśmie przewodnim poinformował jedynie, że ich dokonuje. Spółka nie wskazała dokładnie, w których częściach biznes planu dokonano zmian. Wniosek spółki został odrzucony z powodu wprowadzenia w biznes planie i arkuszach kalkulacyjnych biznes planu zmian wykraczających poza zakres uwag zgłoszonych przez IZ RPOWP w piśmie z dnia 9 marca 2011 r. oraz nie zgłoszenie wprowadzonych zmian Instytucji Zarządzającej. Korzystając z prawa do kolejnego środka odwoławczego spółka złożyła do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] lipca 2011 r. znak [...] Zarząd Województwa P. wniosek ten rozpatrzył negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ostatnie z wymienionych rozstrzygnięć spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie go do ponownej oceny, zarzucając naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej w skrócie jako: "u.z.p.p.r."). W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że wbrew twierdzeniom Instytucji Zarządzającej, spółka w prawidłowy sposób poprawiła wniosek o dofinansowanie, w szczególności z uwagi na niejasno i nieprecyzyjnie sformułowanie zarzutów przez IZ RPOWP. Jednocześnie dokonane zmiany w biznes planie były konieczne, mając na uwadze zasady rachunkowości, albowiem ich brak spowodowałby wewnętrzną sprzeczność wniosku, skutkiem czego było jego odrzucenie na etapie oceny merytorycznej. Fakt prawidłowego poprawienia wniosku znajduje odzwierciedlenie w opinii biegłych rewidentów. W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny, rozpatrując tego typu sprawy nie może zastępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, może i powinien skontrolować jej zgodność z prawem. Potwierdza to brzemiennie art. 30c ust. 3 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że sąd po rozpatrzeniu tego typu sprawy może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Tym ostatnim trudno nadać walor przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak można uznać je za rozwinięcie normatywnych kryteriów rzetelności i bezstronności oceny, o których to kryteriach mowa w art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Istota sportu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy spółka dokonując na wezwanie Instytucji Zarządzającej poprawek we wniosku o dofinansowanie, zasadnie dokonała poprawek także w innych dokumentach (m.in. biznes planie i arkuszach kalkulacyjnych), czy dokonane zmiany wykraczały poza zakres uwag zgłoszonych przez Instytucję Zarządzającą w piśmie z dnia 9 marca 2011 r. oraz czy należycie zgłosiła wprowadzone zmiany tejże Instytucji. Jak wynika z pisma Instytucji Zarządzającej z 31 marca 2011 r., wniosek spółki został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych - wnioskodawca, pomimo wskazania w piśmie przewodnim, nie dostarczył aktualizowanego oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację projektu oraz dokonał zmian wykraczających poza zakres zgłoszonych uwag w piśmie z dnia 9 marca 2011 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Instytucji Zarządzającej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie potwierdził powyższych zarzutów. Z akt sprawy wynika, że Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 9 marca 2011 r. poinformowała spółkę, iż w wyniku dokonanej przez Komisję Oceny Projektów oceny merytorycznej wniosku, zostały stwierdzone uchybienia formalne, efektem których wniosek został zwrócony do poziomu ocen formalnej. Wskazując na ujawnione uchybienia formalne Instytucja Zarządzająca wskazała, że: "... wnioskodawca winien przenieść niniejszy koszt do punktu VI.1.2 Koszty kwalifikowane - koszty nieinwestycyjne, uzupełnić tabelę VI.4 Wydatki kwalifikowane z różnym poziomem dofinansowania z uwzględnieniem wysokości dofinansowania zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie (kosztów kwalifikowanych inwestycyjnych i prac przygotowawczych) oraz dokonać stosownych zmian we wniosku o dofinansowanie w tabeli VI.5 Źródła finansowania kosztów kwalifikowanych Projektu w wierszach: Środki publiczne i Środki prywatne, w tym w kolumnie 2011. Dodatkowo należy przenieść na stronę kosztów niekwalifikowanych projektu kategorię kosztów "Przygotowanie dokumentacji przetargowej..." [...] oraz "Zarządzanie projektem". Ponadto Instytucja Zarządzająca wskazała na konieczność uzupełnienia źródła pozyskania informacji w trzech wskaźnikach. W odpowiedzi na powyższe pismo, Spółka pismem przewodnim z dnia 16 marca 2011 r. wskazała, że przedkłada wniosek o dofinansowanie z naniesionymi poprawkami, zgodnie z pismem Instytucji Zarządzającej w wersji papierowej i elektronicznej. We wniosku wprowadzono następujące zmiany: - zweryfikowano koszty kwalifikowane i niekwalifikowane w sposób wskazany przez Instytucję Zarządzającą, - uzupełniono źródła pozostania informacji we wskaźnikach w sposób wskazany przez Instytucję Zarządzającą - mając na uwadze wymagane przez Instytucję Zarządzającą zmiany w zakresie przywołanych wskaźników, wnioskodawca uzupełnił także o wymagane źródła pozyskania informacji V.4 wniosku - Sposób monitorowania i pomiaru osiąganych wskaźników. Jednocześnie wobec dokonania zmian w zakresie kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych w załączniku zostało przedłożone zweryfikowane oświadczenie o zabezpieczeniu środków na realizację projektu uwzględniające przedmiotowe zmiany oraz biznes plan, który wymagał zweryfikowania z uwagi na przedmiotowe zmiany. Modyfikacje w zakresie kosztów nie pozostawały bowiem bez wpływu na projekcje finansowe zawarte w biznes planie. Nie dokonanie zmian powodowałoby zaistnienie sprzeczności pomiędzy biznes planem a wnioskiem o dofinansowanie. W świetle powyższego zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż zmiany dokonane w biznes planie były konsekwencją zmodyfikowania wniosku o dofinansowanie, zgodnie z zaleceniami Instytucji Zarządzającej. Dokonanie tych zmian było warunkowane przestrzeganiem z jednej strony zasad rachunkowości, z drugiej konieczności zachowania spójności wniosku o dofinansowanie ze złożoną dokumentacją. Powyższe znajduje także potwierdzenie w aktach sprawy, gdzie Instytucja Zarządzająca na etapie postępowania odwoławczego jak i postępowania przed sądem administracyjnym, potwierdziła, że zmiany w biznes planie były konieczne. Tym samym za niezrozumiałe należy uznać późniejsze twierdzenia Instytucji Zarządzającej, że kwestią sporną w sprawie jest fakt, że wnioskodawca nie poinformował jej, w których częściach dokumentu dokonuje zmian i nie określił ich zakresu i powodu takich a nie innych poprawek (k. 73 akt sądowych). Z akt sprawy, w szczególności treści protestu jednocześnie wynika, że spór w sprawie dotyczył przede wszystkim zakresu wprowadzonych zmian w biznes planie a nie kwestii poinformowania o powyższym Instytucji Zarządzającej. Sąd pragnie podkreślić, że z pisma Instytucji Zarządzającej z 31 marca 2011 r. wynika, że podstawową przyczyną odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych było dokonanie przez skarżącą spółkę zmian wykraczających poza zakres zgłoszonych uwag w piśmie z dnia 9 marca 2011 r., a nie niepoinformowanie o tychże zmianach właściwej Instytucji. Tym samym należy przyjąć, że stanowisko Instytucji Zarządzającej prezentowane w postępowaniu odwoławczym jak również postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazuje, że de facto, mimo odrzucenia protestu, podzieliła ona zarzuty skarżącej spółki, iż zmiany w biznes planie zostały przeprowadzone zasadnie. Z kolei kwestia niepoinformowania Instytucji Zarządzającej o przeprowadzonych zmianach w biznes planie, pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, kiedy to Instytucja Zarządzająca przyznała, że zmiany zostały dokonane zasadnie. W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z Instytucją Zarządzającą, iż skarżąca spółka w piśmie przewodnim z dnia 16 marca 2011 r. nie poinformowała o dokonywanych zmianach. Z treści tegoż pisma bezsprzecznie wynika, że skarżąca spółka poinformowała Instytucję Zarządzającą, że obok zmodyfikowania wniosku o dofinansowanie zmodyfikowała także biznes plan, w zakresie dokonanych zmian we wniosku. Wskazała, że modyfikacje w zakresie kosztów nie pozostawały bowiem bez wpływu na projekcje finansowe zawarte w biznes planie. Nie dokonanie zmian powodowałoby zaistnienie sprzeczności pomiędzy biznes planem a wnioskiem o dofinansowanie. Stosownie do pkt 9.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, w przypadku wykrycia błędu formalnego we wniosku dopiero na etapie oceny merytorycznej, dokumentacja jest zwracana za pośrednictwem Sekretarza/Z-cy Sekretarza KOP do ponownej oceny formalnej. Ponowna weryfikacja formalna wniosku polega na jego sprawdzeniu w części odnoszącej się do wskazanego wykrytego przez oceniającego członka KOP błędu formalnego, przez wyznaczonego pracownika w referacie oceny i wyboru wniosków i wezwaniu beneficjenta do skorygowania wniosku w części odnoszącej się wskazanego, wykrytego błędu formalnego - gdy nie była dana możliwość poprawy wskazanego błędu w piśmie informującym Beneficjenta o błędach formalnych na etapie oceny formalnej. Dostarczony, poprawiony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami sprawdzany jest w części odnoszącej się do wykrytego błędu formalnego. W powyższym zakresie należy przyjąć, że znajdzie odpowiednie zastosowanie pkt 9.4 ppkt 4.5. Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, zgodnie z którym skorygowanie dokumentacji projektu poza zakresem wymienionym w piśmie wzywającym do poprawy błędów formalnych jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zakres zmian nie ma wpływu na treść merytoryczną wniosku, a Wnioskodawca wskaże je w piśmie przewodnim poprawionego wniosku. Wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy Wnioskodawca dokona korekty poza zakresem wskazanym w piśmie i bez powiadomienia o tym fakcie IZ RPOWP, bądź gdy zakres wprowadzonych zmian dotyczy kwestii merytorycznych. Z powyższych regulacji wynika, że skarżąca spółka składając skorygowany wniosek o dofinansowanie była zobowiązana do dokonania zmian zgodnie z żądaniem Instytucji Zarządzającej. Jedynie w sytuacji dokonania zmian, wykraczających poza żądanie Instytucji Zarządzającej, spółka była zobowiązana do ich wskazania w piśmie przewodnim, pod rygorem odrzucenia wniosku. Jak wskazano powyżej skarżąca spółka zmodyfikowała wniosek o dofinansowanie zgodnie z żądaniem Instytucji Zarządzającej, a skoro to wymusiło automatycznie zmiany w biznes planie, nie można przyjąć, że w tym zakresie zmiany zostały dokonane niezgodnie z żądaniem Instytucji Zarządzającej. Zresztą sama Instytucja Zarządzająca przyznała, że zmiany w biznes planie okazały się uzasadnione i konieczne. Zaznaczyć wręcz należy, iż nawet przyjmując, że zakres zmian w biznes planie wykraczał poza żądanie Instytucji Zarządzającej, to z treści pisma przewodniego z dnia 16 marca 2011 r. wynika, że o takich zmianach Instytucja została poinformowana. Owszem, skarżąca spółka nie wskazała dokładnie w jakich punktach modyfikuje biznes plan, jednakże takiego obowiązku nie nakładał na nią żaden przepis Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w powyższym zakresie został naruszony przez skarżącą spółkę pkt 9.4 ppkt 4.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów. W świetle powyższego za niezrozumiałe należy także uznać zarzuty Instytucji Zarządzającej kierowane wobec skarżącej spółki, iż ta dokonała niedozwolonych zmian merytorycznych w biznes planie. Skoro Instytucja Zarządzająca uznała, że zmiany we wniosku o dofinansowanie w zakresie kosztów - tabela VI. 4 i VI.5 (pismo z dnia 9 marca 2011 r.) są brakami formalnymi wniosku i z tej przyczyny cofnięto wniosek z oceny merytorycznej do oceny formalnej, to wynikająca z tych zmian, konieczność zmodyfikowania biznes planu, również musi mieć charakter formalny. Instytucja Zarządzająca nie może tych samym uchybień (odnoszących się do wniosku i jednocześnie biznes planu) raz traktować jako błędów formalnych (wniosek), z drugiej zaś strony jako błędów merytorycznych (biznes plan). W powyższym zakresie należy uznać, że Instytucja Zarządzająca naruszyła zasadę przejrzystości wyrażoną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. W ocenie Sądu, w sprawie nie było także podstaw do odrzucenia wniosku skarżącej spółki z uwagi na nie przedłożenie zaktualizowanego oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację projektu. Z pisma przewodniego skarżącej Spółki z dnia 16 marca 2011 r. wynika, że takie oświadczenie stanowiło załącznik do tegoż pisma. Na prezentacie wpływu tegoż pisma przewodniego, datowanej na dzień 17 marca 2011 r., zostało zaznaczone, że wniosek został złożony wraz z załącznikami. Wobec stanowczego stanowiska skarżącej spółki, iż takie oświadczenie zostało złożone wraz z pismem przewodnim, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że było inaczej. Jednocześnie, co uszło uwadze Instytucji Zarządzającej, skarżąca spółka nie została wezwana do złożenia takiego oświadczenia (vide: pismo z 9 marca 2011 r.), a zatem jego brak, nawet jeżeli rzeczywiście miał miejsce, nie mógł stanowić bezpośredniej podstawy do odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, regulujących tzw. zasadę proporcjonalności, należy wskazać, iż skarżąca spółka nie wykazała w złożonej skardze, które z jej konstytucyjnych wolności i praw zostały naruszone, przez działanie Instytucji Zarządzającej RPOWP. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie Instytucja Zarządzająca dopuściła się naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki o przyznanie dofinansowania. W świetle powyższego należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca, bezpodstawnie odrzucała wniosek skarżącej spółki o dofinansowanie projektu pt. "Innowacyjna Biogazownia Ś. Budowa Biogazowni rolniczej o mocy 1,98 M". W powyższym zakresie Instytucja Zarządzająca, naruszając pkt 9.4 pkt 4.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów dopuściła się naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., albowiem przeprowadzając postępowanie naruszyła zasadę przejrzystości reguł wyboru projektów. Zgodzić się przy tym należy ze strona skarżącą, iż Instytucja Zarządzająca, z nieznanych przyczyn, na etapie postępowania odwoławczego modyfikowała podstawy i przyczyny odrzucenia wniosku o dofinansowanie. Uwzględniając powyższe rozważania Instytucja Zarządzająca ponownie rozpatrując wniosek wraz z dokumentacją konkursową wnioskodawcy, winna o ile nie wystąpią ku temu przeszkody natury prawnej, poddać ocenie merytorycznej tenże wniosek. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).