I SA/Bk 469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi N. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości oddala skargę. N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (powoływana dalej także jako: Skarżący), w dniu [...] maja 2013 r., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 5 – Ochrona zagrożeń gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 32,77 ha. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Skarżący złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofana została z płatności działka rolna ZG o powierzchni 0,26 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 5.1 do 31,51 ha. Mając na uwadze powyższe zmiany oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2013 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna, albowiem wnioskodawca nie złożył od niej odwołania. W dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o zmianę, w trybie art. 155 Kpa, powyższej decyzji z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, bez zastosowania sankcji 20 % zmniejszenia płatności. W ocenie autora wniosku zastosowana sankcja może być stosowana wyłącznie w wyniku zniszczenia trwałych użytków zielonych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a sam fakt zmniejszenia powierzchni deklarowanej do wniosku nie stanowi podstawy do zastosowania stosownej sankcji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...]. Powyższe postanowienie, na skutek zażalenia pełnomocnika Skarżącego, zostało w dniu [...] kwietnia 2014 r. uchylone przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...].10.2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Od w/w decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Skarżącego, zarzucając jej naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem autora odwołania decyzja z dnia [...] października 2013 r. bezpodstawnie nakłada sankcje w postaci 20 % zmniejszenia płatności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zgoda strony na zmianę decyzji, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikowania decyzji w tym trybie. Podkreślono, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W przedmiotowej sprawie za bezsporne organ uznał, iż decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, w której zgodnie z § 38 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa została pomniejszona o 20 %, ze względu na zmniejszenie trwałych użytków zielonych, została wydana w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej wniosku zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i w wyniku wycofania w dniu [...].08.2013 r. przez wnioskodawcę z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 5.1 działki rolnej oznaczonej identyfikatorem ZG o powierzchni 0,26 ha. Dalej organ przypomniał, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), a w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 oraz § 4 ust.2 pkt 1 i § 38 cytowanego rozporządzenia. Powołując powyższe przepisy organ stwierdził, że określają one precyzyjnie zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Zatem decyzje o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawa, ale jednocześnie są decyzjami o charakterze związanym, ponieważ cytowane przepisy rozporządzenia, wyraźnie wskazują sytuacje, w których organ ma obowiązek przyznać wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskowa zawsze, gdy spełni on warunki przewidziane we wskazanych przepisach. W tego rodzaju sprawach organ nie ma możliwości swobodnego decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu płatności, gdyż jest związany w tym zakresie obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym organ uznał, iż zmiana decyzji w zakresie wskazanym przez Skarżącego tj. w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 20 %, nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji, a tym samym byłoby sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami tj. § 2 ust 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1 i § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc się z kolei do powołanych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że nie są one prawomocne, a ponadto nie dotyczą przedmiotowej sprawy i nie stanowią podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Organ negatywnie ocenił również pozostałe przesłanki wynikające z treści art. 155 kpa. W kwestii zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony wskazał, iż w interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem Strony prowadząca do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem naruszałaby, zdaniem organu II instancji, interes społeczny, a poszanowanie porządku prawnego niewątpliwie leży w interesie społecznym. Także, słuszny interes strony może być uwzględniony wyłącznie w granicach określonych obowiązującym prawem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie mogą być one uznane za posiadające usprawiedliwione podstawy. Podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa. jest nowym, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Stąd też zarzuty, w których powołuje się ewentualne wady niekwalifikowane weryfikowanej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie mogły być rozpoznane tylko w zwykłym trybie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję pełnomocnik Skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 155 Kpa - poprzez jego niezastosowanie, mimo że decyzja Kierownika Biura powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nakłada sankcje na skarżącego na podstawie z §38 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w postaci 20 % zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, mimo że wykładnia tego przepisu dokonana przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Białymstoku i Łodzi wskazuje na brak podstaw prawnych do stosowania przedmiotowej sankcji w przypadkach takich jak skarżącego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 05.09.2013 r. III SA/Łd 651/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.12.2013 r. I SA/Bk 472/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.12.2013 r. I SA/Bk 521/13) wskazuje jednoznacznie na stosowanie błędnej wykładni przez ARiMR odnośnie stosowania § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia; 2) naruszenie art. 155 Kpa - poprzez jego niezastosowanie, mimo że decyzja Kierownika Biura powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...].10.2013 r. nakłada sankcje na Skarżącego na podstawie z § 38 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w postaci 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, mimo że organ w latach 2010, 2011, 2012, 2014 wydał decyzje w sprawach o analogicznym stanie faktycznymi prawnym odstępując od nałożenia sankcji w wysokości 20% przewidziane w § 38 ust. 6 rozporządzenia (wykaz decyzji administracyjnych, w których zastosowano jednakową wykładnię przepisu prawa § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Dz. U. 2012.278) aktualnie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z późn. zm. polegająca na niestosowaniu sankcji pomniejszenia płatności o 20 %). W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż rozpoznawana przez Sąd sprawa należy do spraw z zakresu postępowań szczególnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zgoda strony na zmianę decyzji, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikowania decyzji w tym trybie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może natomiast, na co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą postępowania w trybie art. 155 Kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06), a także wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, w którym stwierdzono, że "celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie". Zdaniem Sądu, ze względu na powyższe, organ prawidłowo zbadał, co wynika z akt administracyjnych sprawy, czy zachodzi brak przeszkód do zmiany decyzji z uwagi na treść przepisów szczególnych i istnieje interes społeczny lub słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, w której zgodnie z § 38 ust 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. póz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa została pomniejszona o 20 %, ze względu na zmniejszenie trwałych użytków zielonych, której uchylenia w trybie art. 155 kpa żądał pełnomocnik strony, została wydana w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej wniosku zgodnie z art. 11 ust. l rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i w wyniku wycofania w dniu [...].08.2013 r. przez wnioskodawcę z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 5.1 działki rolnej oznaczonej identyfikatorem ZG o powierzchni 0,26 ha. Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. póź. 361 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 powołanego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: • pkt 2 - łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej l ha; • pkt 3 - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; • pkt 4 - spełnia warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt l rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009). Zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Powyższe przepisy precyzyjnie określają zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Decyzje o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawa. Są również decyzjami o charakterze związanym, ponieważ cytowane przepisy rozporządzenia, wyraźnie wskazują sytuacje, w których organ ma obowiązek przyznać wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskowa zawsze, gdy spełni on warunki przewidziane we wskazanych przepisach. Nie ma w takiej sprawie po stronie organu możliwości swobodnego decydowania o przyznaniu bądź nieprzyznaniu płatności, gdyż jest związany w tym zakresie obowiązującymi przepisami. Słusznie zatem organ stwierdził, iż uchylenie decyzji w zakresie wskazanym przez skarżącego tj. w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 20 %, gdyż zdaniem skarżącego fakt zmniejszenia powierzchni deklarowanej we wniosku nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji, byłoby sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami tj. § 2 ust 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1 i § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Oznacza to brak spełnienia pierwszej (przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu decyzji) z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa, a co za tym idzie brak naruszenia przez organ tego zapisu ustawy. Należy stwierdzić poza tym, że pozostałe przesłanki również nie zostały spełnione. W kwestii uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony należy wskazać, iż w interesie społecznym niewątpliwie leży to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka bowiem sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego. W tym względzie nie można pominąć zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa.). Uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego prowadzące do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem naruszałaby interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 07.08.2009, I OSK 1127/08). Także, słuszny interes strony może być uwzględniony wyłącznie w granicach określonych obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawa organ przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzje mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. O możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej można mówić tylko wtedy, gdy ewentualna zmiana bądź uchylenie, tworząc dla strony nową korzystniejszą sytuację prawną, nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W przeciwnym wypadku zastosowanie art. 155 Kpa jest wykluczone (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/2004). W świetle art. 155 kpa nie można interesu strony uznać za słuszny, jeśli uchylenie decyzji w wyniku jego uwzględnienia miałaby prowadzić do naruszenia prawa (vide wyrok NSA z dnia 30.09.2010 r. II GSK 829/09), a taka sytuacja miałaby miejsce, na co także słusznie wskazuje organ, w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego treści żądania skarżącego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.