I SA/Bk 475/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy K. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 2870. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2018, poz. 994, poz. 1000, dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.w.t.). W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy K.: (1) punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, kościoła i placów zabaw. 2. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018, poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tj. Dz.U. 2017, poz. 1767 z późn. zm. dalej: pr.prok.) Prokurator Regionalny w B. wywiódł skargę na ww. uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. polegające na postanowieniu w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem spożycia sprzedaży, nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, kościoła i placów zabaw, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazane ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności alkoholu oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Stanowisko to skarżący poparł przytoczonym w skardze orzecznictwem. 3. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy K. pozostawiła zaskarżone rozstrzygnięcie do decyzji Sądu, wskazując, że znane jest jej najnowsze orzecznictwo w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kontekście celów u.w.w.t. Jednocześnie podniosła, że należy mieć na uwadze konkretne miejscowe realia, bowiem w przypadku gmin wiejskich, sklepy posiadające zezwolenie na sprzedaż alkoholi są usytuowane najczęściej w terenie zabudowanym, który ma niewielki obszar. W konsekwencji przyjęcie większej odległości doprowadzi do eliminacji miejsc sprzedaży alkoholi. 4. W dniu 27 sierpnia 2019 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo Przewodniczącego Rady Gminy K. informujące, że w dniu 23 sierpnia 2019 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi obecnie, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, kościołów i placów zabaw. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2010 r. poz. 4151. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. 2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.). 3. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2 pkt 1 lit. a-c skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy K.: (1) punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od następujących obiektów: szkół, przedszkoli, kościoła i placów zabaw. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie mniejsza niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.w.t.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. 4. W ocenie Sądu określona w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 3 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. 5. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.