I SA/Bk 482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemiatyczach na uchwałę Rady Gminy Mielnik z dnia 30 listopada 2020 r. nr XIX/138/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty podwyższonej dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy 1. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r."; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w Siemiatyczach zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy Mielnik nr XIX/138/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty podwyższonej dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Uchwale tej zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa, a to art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888), polegające na przyjęciu w § 6 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r., w wyniku czego istnieje rozbieżność odnośnie do momentu wejścia w życie uchwały, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, wprowadzając jednocześnie adresatów norm prawnych w błąd; 2) istotne naruszenie prawa, a to art. 7 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do uchwały, co uniemożliwia odpowiednią kontrolę tej uchwały, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, obligującymi organy administracji publicznej do uzasadniania każdego unormowania przez odwołanie się do prawa. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy Mielnik wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie uznanie skargi za zasadną wyłącznie w części, tj. w zakresie naruszenia § 6 zaskarżonej uchwały, poprzez stwierdzenie nieważności części § 6 wyrażonego w słowach "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r.". Pełnomocnik wniosła ponadto o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że uchwała nie została zakwestionowana przez organy nadzorcze. Dodano, że postanowienie § 6 uchwały wskazującego na moc jej obowiązywania od dnia 1 stycznia 2021 r. oznacza, iż właśnie tej od daty będzie ona stosowana, co też miało miejsce w praktyce. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Organ brzmienie przywołanego przepisu poczytuje w ten sposób, iż wskazując jakoby uchwała zyskiwała moc obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. określono termin dłuższy, niż wymagany ustawowo tj. czternastodniowy. Organ w zupełności nie podzielił zarzutu niesporządzenia uzasadnienia do uchwały. Pełnomocnik wskazała, że z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej nie sposób wywieźć w jakiej formie owe uzasadnienie ma być sporządzone. W przedmiotowej sprawie za uzasadnienie do uchwały należy przyjąć stanowisko Komisji Rady Gminy wyrażone na jej posiedzeniu dnia 27 listopada 2020 r., które dokumentuje dostępny na stronie internetowej biuletynu informacji publicznej Urzędu Gminy Mielnik protokół oznaczony nr 33/20 (punkt 1 ppkt 3 obrad), oraz protokół nr XIX/20 z XIX posiedzenia Rady Gminy Mielnik z dnia 30 listopada 2020 r., również dostępny na stronie biuletynu informacji publicznej Urzędu Gminy Mielnik. Analiza protokołów z posiedzeń Gminnej Komisji oraz Rady Gminy Mielnik pozwala na poznanie motywów podjęcia uchwały oraz umożliwia odpowiednią jej kontrolę. Orzecznictwo sadów administracyjnych dopuszcza możliwość uzasadnienia motywów podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego poprzez skorzystanie z treści protokołu obrad rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Mielnik nr XIX/138/2020 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty podwyższonej dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Prokurator sformułował dwa zarzuty i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 6 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ale również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przepis § 6 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że regulacja § 6 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 3 grudnia 2020 r. i oznacza wejście w życie z dniem 18 grudnia 2020 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2021 r. W orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 633/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 315/20). Przepis § 6 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd, co do daty jej wejścia w życie. Stanowi to w ocenie sądu istotne naruszenie prawa. W konsekwencji sąd postanowił – przychylając się do alternatywnego wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę – stwierdzić nieważność tego właśnie przepisu zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r.". Sąd nie podziela natomiast drugiego zarzutu skargi Prokuratora. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 i przywołane tam orzecznictwo). Jednocześnie zauważa się, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2771/20). W analizowanym przypadku motywy jakimi kierowała się Rada Gminy Mielnik można poznać analizując protokoły z posiedzeń Komisji Rady Gminy oraz samej Rady Gminy Mielnik uchwalającej w dniu 30 listopada 2020 r. skarżoną uchwałę. Protokoły te są ogólnodostępne na stronach BIP, zostały również dołączone do akt wraz z odpowiedzią na skargę. Reasumując, sąd stwierdza, że skarga jest zasadna tylko częściowo, tzn. w zakresie uznania, że § 6 uchwały narusza prawo w sposób istotny. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. W tych okolicznościach sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na bezzasadność drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Jednocześnie sąd informuje, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje podstawy w przepisach. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i co do zasady tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Nie jest więc możliwe zasądzanie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu. W postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.