I SA/Bk 484/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] maja 2018 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 2543. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z późn. zm., dalej powoływana jako u.w.t.p.a.). W § 1 wyżej wskazanej uchwały postanowiono, iż miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od placówek oświatowo - wychowawczych, kościołów i cmentarzy oraz zakładów opieki zdrowotnej. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Rady Gminy P. wpłynęła skarga Prokuratora Regionalnego w B. nr [...] na uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator zarzucił ww. uchwale rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. polegające na postanowieniu w § 1 ww. uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od placówek oświatowo - wychowawczych, kościołów i cmentarzy oraz zakładów opieki zdrowotnej, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi, Prokurator podniósł że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Skarżący wywiódł, iż celem jaki przyświecał prawodawcy przy tworzeniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było ograniczenie dostępności napojów alkoholowych dla społeczeństwa, przede wszystkim dla osób nieletnich i nadużywających alkoholu, zapobieganie chorobom alkoholowym oraz walka z nimi, a także kontrola sprzedaży alkoholu. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Odwołując się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że przyjęcie rozwiązania w § 1 ww. uchwały stanowi naruszenie realizacji zadań postawionych przed Radą na mocy art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Odległość 20 m od obiektów chronionych tj. placówek oświatowo - wychowawczych, kościołów i cmentarzy oraz zakładów opieki zdrowotnej oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator nadmienił, że poprzednio obowiązująca uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowanych na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3430 z póżn. zm.) przewidywała odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu wynoszącą 40 m. Aktualnie przyjęta odległość nie tylko jest dwukrotnie mniejsza od odległości przyjętej uprzednio, ale przede wszystkim sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - walce z patologią społeczną jaką wciąż pozostaje problem nadużywania alkoholu w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że Gmina P. obejmuje swoim obszarem 373,19 km2. Obszar gminy wg danych z 31 grudnia 2009 r. zamieszkuje 2597 osób. Teren gminy to w większości obszar leśny stanowiący 82,2 % terenu gminy, znajduje się tu też 16 jezior. Gęstość zaludnienia to 7 mieszkańców na km2. Na terenie Gminy P. funkcjonuje niezmiennie od wielu lat ok. 17 stałych punktów, w których prowadzona jest sprzedaż alkoholu, w dużej mierze są to punkty sklepowe GS-u, w okresie wakacyjnym otwieranych jest dodatkowo ok. 10 punktów tzw. sezonowych - żaden z tych punktów nie jest otwierany w sąsiedztwie placówek oświatowo-wychowawczych; kościołów i cmentarzy; zakładów opieki zdrowotnej. Rada podkreśliła, że kwestią budzącą wątpliwości Prokuratora, jest określenie minimalnej odległości tj. nie mniej niż 20 m, jako wystarczającej odległości punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych. Zdaniem Rady, trudno jest się zgodzić z tym, że odległość ta jest niewystarczająca do zapewnienia ochrony obiektom, którym nadano status chronionych, ponieważ ustawa nie określa minimalnej odległości, która musi być zachowana, a jedynie wprowadza zakazy i przesłanki uniemożliwiające sprzedaż alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach. Zaznaczono, że Rada Gminy ma uprawnienia do ustanawiania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i wzięła pod uwagę wszystkie idee przewodnie w celu realizacji ustawy, a ustalając odległość 20 m uznała, że jest ona wystarczająca dla potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu określonej w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Określając minimalną odległość tj. nie mniej niż 20 m od miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do obiektów chronionych Rada Gminy uwzględniła lokalne uwarunkowania, gdyż ustawodawca właśnie to miał na myśli konstruując przepis art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Z uwagi na dużą lesistość gminy cały jej teren objęty jest obszarem "Natura 2000", dużą część terenów Gminy obejmuje strefa konserwatorska z uwagi na położenie kanału a. i jezior go zasilających oraz rezerwaty przyrody o powierzchni 2312,77 ha, miejscowości gminne położone są na stosunkowo niewielkim terenie, co powoduje zagęszczenie i koncentrację budownictwa jednorodzinnego i letniskowego. Zwiększenie odległości spowodowałoby zakaz sprzedaży alkoholu, ale też i upadek małych sklepów, dla których sprzedaż alkoholi stanowi istotny dochód. Oprócz skoncentrowanej zabudowy wskazano na bariery komunikacyjne (jeden kurs komunikacji PKS na dzień) i położenie peryferyjne (np. od miejscowości R. do najbliższego sklepu B. w A. odnotowuje się odległość 45 km), które wywierają bezpośredni wpływ na konieczność utrzymania małych sprzedaży detalicznych. Na rozprawie Prokurator wyjaśnił, że w skardze omyłkowo wskazano art. 12 ust. 2 zamiast art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 1 skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono, iż miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: (1) placówek oświatowo - wychowawczych, (2) kościołów i cmentarzy oraz (3) zakładów opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy P., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Nie można uznać za zasadne stanowiska Rady przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż ustalona odległość jest uzasadniona uwarunkowaniami miejscowymi, w tym zagęszczeniem i koncentracją budownictwa jednorodzinnego i letniskowego, ochroną małych sklepów, barierami komunikacyjnymi i peryferyjnym położeniem. Zdaniem Sądu Rada błędnie wywodzi, iż odległość ponad 20 metrów usytuowania punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych w przedstawionych okolicznościach gwarantuje realizację obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Argumentacja ta ma charakter ogólnikowy, a przede wszystkim nie przekonuje, że przyjęta odległość zapewni realizację celów ustawy. Nie sposób uznać, że w jakikolwiek sposób ogranicza ona dostępność alkoholu i zapewnia ochronę społeczeństwu, zwłaszcza dzieciom i młodzieży. Niewątpliwie nie jest wystarczające w tym zakresie odwoływanie się wyłącznie do skierowanego do podmiotów sprzedających alkohol zakazu jego sprzedaży osobom do lat 18. Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 1 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. W konsekwencji należało uznać, że rację bytu tracą również § 2 zaskarżonej uchwały określający zasady mierzenia odległości ustalonej w § 1, § 3 powierzający wykonanie uchwały Wójtowi Gminy P., jak też § 4 i 5 dotyczące utraty mocy poprzedniej uchwały oraz wejścia w życie uchwały zaskarżonej. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.