I SA/Bk 499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.),, asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji oddala skargę. W dniu 5 października 2007 r. B. G. (dalej jako Skarżąca), złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania na rok 2007. Łącznie z wnioskiem Skarżąca złożyła oświadczenie spadkobiercy przejmującego posiadanie gospodarstwa rolnego oraz przedłożyła odpis skrócony aktu zgonu K. G. (męża wnioskodawczyni) oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym K. G. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Powodem odmowy przyznania pomocy było niedotrzymanie terminu na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Organ wskazał, iż z aktu zgonu wynika, iż K. G. zmarł 21 czerwca 2007 r., zaś Skarżąca stosowny wniosek złożyła dopiero w dniu 5 października 2007 r. a zatem po upływie, 2 miesięcznego terminu wskazanego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448). Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w złożonym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem została wydana z naruszeniem obowiązujących norm prawnych, w szczególności przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływany jako Kpa). Ponadto zarzuciła organowi I instancji nie rozpoznanie jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, pomimo jego złożenia ustnie w dniu 5 października 2007 r. Zdaniem odwołującej się, organ przed wydaniem decyzji, powinien rozpoznać jej ustny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o pomoc finansową, a tego nie uczynił. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca - wniosek o przyznanie płatności ONW w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania na rok 2007 złożyła w dniu 5 października 2007 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448). Wyjaśnił też, że ww. termin jest terminem prawa materialnego. Uchybienie terminowi materialnoprawnemu powoduje zaś taki skutek, że wygasają roszczenia spadkobiercy do płatności, o które ubiegał się spadkodawca, do terminu takiego nie mają zastosowania przepisy zawarte w art. 58 Kpa pozwalające na przywrócenie terminu. Odnosząc się do odwołania Skarżącej, organ wskazał, iż przepisy prawna wymagają, w sytuacji ustnego wniesienia podania do sporządzenia protokołu, który powinien być podpisany przez wnoszącego podanie oraz pracownika organu, który go sporządził. W sytuacji Skarżącej taki protokół nie został sporządzony. Ponadto wskazał na art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), z którego wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącej, ustalenia organu II instancji są bezpodstawne i nie posiadają uzasadnienia prawnego, gdyż nie zostały wskazane przepisy prawa uzasadniające ich wypowiedzenie. Zgodnie z art. 107 Kpa niezbędnymi elementami decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazano norm prawnych, zabraniających stosowanie w tym postępowaniu przepisów Kpa. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgodnie, z którymi zasadą powinno być stosowanie przepisów Kpa. Podkreśliła, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie reguluje kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku, dlatego też należy w sprawie stosować przepisy art. 58 Kpa. Końcowo zarzuciła naruszenie także art. 63 i 67 Kpa, jako przepisów, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, w szczególności wskazała, iż zwrot w art. 63 § 3 Kpa "powinien" nie oznacza "musi", dlatego też protokół z ustanego przyjęcia podania nie musi zawierać podpisu wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy właściwie dokonały subsumcji normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny, nie wystąpiło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, zwanego dalej "rozporządzeniem"), w przypadku śmierci, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW, do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW; 2) zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach -w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem - składając oświadczenie na formularzu udostępnionym przez Agencję. Ponadto § 7 ust. 2 stanowi, iż spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku, spadkobierca dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku (ust. 4). Decyzję administracyjną w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (ust. 8). W przedstawionych przepisach ustawodawca szczegółowo unormował następstwa śmierci rolnika, z którymi ustawa wiąże skutek w postaci przejścia uprawnień do przyznania płatności z wnioskodawcy na jego spadkobiercę, w szczególności określił termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Rozważenia wymaga ustalenie charakteru prawnego powyższego terminu. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są, co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. W ocenie Sądu, termin dwumiesięczny, od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego. Za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego, jakim jest analizowane rozporządzenie, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności ONW. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia objętego pierwotnym wnioskiem. Termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia jest zatem terminem prawa materialnego, i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 Kpa, do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 21 ust. 1 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Skarżąca złożyła w organie wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu 5.10.2007 r. podczas, gdy przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia, dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności, liczony od dnia otwarcia spadku (tj. od dnia 21.06.2007 r.) upłynął w dniu 21.08.2007 r. Stwierdzenie zatem organu, że uprawniona do wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego rolnika złożyła stosowny wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia jest prawidłowe. Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organu odnoszące się do wskazanego w tym przepisie terminu, który nie może być przywrócony niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. Dlatego też podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 58 Kpa należało uznać za niezasadne. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącej dotyczące zasad spisywania protokołu z ustnego złożenia podania określonych w art. 63 § 1 Kpa. Z akt sprawy, w szczególności twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu oraz wyjaśnień pracownika przyjmującego wniosek o przyznanie płatności za 2007 r. po zmarłym K. G. (k. 20 akt adm.) wynika, iż Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., iż każdy wniosek składany ustnie wymaga, zgodnie z art. 63 § 3 Kpa spisania protokołu, który powinien być podpisany zarówno przez wnioskodawcę jak i pracownika przyjmującego podanie. Konieczność podpisania protokołu przez wnioskodawcę należy uznać za element formalny protokołu, a zatem niezbędny dla nadania podaniu biegu. W przedmiotowej sprawie taki protokół nie został spisany, dlatego też trudno uznać za udowodnioną okoliczność, iż Skarżąca w rzeczywistości taki wniosek złożyła. Jednocześnie należy podkreślić, iż taki wniosek o przywrócenie terminu, z uwagi na materialnooprawny charakter terminu określonego w § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, byłby bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) należało stwierdzić, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że ustawa ta nie miała w sprawie zastosowania (mimo, iż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania przytoczył treść powyższego przepisu). Tym niemniej, identyczna regulacja znajduje się w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.)., zgodnie z którą w postępowaniu organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tym samym należało uznać, iż niewłaściwe powołanie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) było naruszeniem prawa, jednakże nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a tym samym nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii obowiązku pouczania strony, zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez tut. Sąd m.in. w wyroku z dnia 2.03.2009 r., sygn. akt I SA/Bk 455/08 (niepubl.), iż na etapie składania wniosku nie mamy jeszcze do czynienia z postępowaniem i w konsekwencji ze stroną takiego postępowania. Wszczęcie postępowania następuje dopiero po wpłynięciu wniosku do organu pierwszej instancji. Jak wskazał Sąd, przepisy prawa nakładają natomiast obowiązek udzielania informacji na żądanie strony, a zatem już w toku postępowania, gdyby wolą ustawodawcy było zapewnienie rolnikom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych już na etapie konstruowania wniosków, użyłby pojęcia "wnioskodawca". W niniejszej sprawie Skarżąca do chwili złożenia wniosku transferowego nie miał statusu strony w toczącym się postępowaniu. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.