I SA/Bk 556/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotychczasowej i przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. nr [...] z dnia [...].06.2010 r., 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości. Pan M. S. (dalej jako skarżący) w dniu [...] maja 2005 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w A. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. decyzją z [...] lutego 2006 r. Nr [...] uwzględniając w całości żądanie strony zgłoszone powyższym wniosku przyznał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych, naliczoną do powierzchni 2,05 ha. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2006 r. w sprawie przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w związku z wejściem w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych, działek ewidencyjnych nr [...] wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2005 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności (zalesienie). W wyniku powyższego decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2006 r. i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Organ uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, którą przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2005 r., stoi w sprzeczności z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania ustalono, że poziom powierzchni, co do której należy przyznać płatność wynosi 1,68 ha. Przyznając płatność w pomniejszonej wysokości organ zastosował sankcję przewidzianą w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE z 20 listopada 2004 r. L 345, s. 1.). Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł., decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., ze zm.) - do jednolitej płatności obszarowej mogą być zgłaszane grunty, które stanowią "wykorzystywane użytki rolne", tj.: grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje lub ogródki przydomowe, przy czym te użytki rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wskazał, że wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji stwierdził błędy polegające na zawyżeniu deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005 powierzchni użytków rolnych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] (województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]). Ustalenia te oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Strona została zapoznana z pomiarem powierzchni uprawnionej do płatności dokonanym przez organ przy wykorzystaniu narzędzi informatycznych. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się, co do tego dowodu. Na wykonanym obrazie ortofotomapy (zdjęcia wykonano w 2006 r.) na części działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] wyraźnie widać spójny, zwarty obszar leśny. Organ odwoławczy zauważył, że powyższych okoliczności skarżący nie zakwestionował w oświadczeniu z [...] czerwca 2010 r., jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący podniósł, że w 2006 r. ARiMR dysponował już zdjęciami satelitarnymi, na podstawie których stwierdzono różnicę pomiędzy zgłoszoną przeze niego do dopłat powierzchnią działek a ich stanem faktycznym. Na podstawie tych zdjęć oraz korekty, obłożono jego osobę sankcją z powodu przekroczenia rzeczywistego areału w latach 2004-2005, którą w całości spłacił. Skarżący zwrócił uwagę, że w 2004 r. zadeklarowana powierzchnia wynosiła 2,00 ha, a stwierdzona 1,23 ha. W roku 2005 powierzchnia deklarowana wynosiła 2,05 ha, a stwierdzona po korekcie na podstawie ww. zdjęć, na które Agencja powołuje się także obecnie, ponawiając spłaconą sankcję, również 1,23 ha. Skarżący stwierdził, że dopłaty, które otrzymał, obejmowały mniejszy obszar, niż ustalony obecnie przez Agencję, a różnicę pomiędzy wielkością deklarowaną pierwotnie i dobrowolnie skorygowaną do powierzchni mniejszej niż obecnie ustalona przez Agencję już w całości spłacił. Ponadto Rozporządzenie, na którego zmianie opiera się obecna decyzja, zostało zmienione dopiero w 2009 r., zatem błędna decyzja dotycząca 2006 r., powoduje działanie prawa wstecz, co jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wyliczenia gruntu działek w 2006 r. były zgodne z obowiązującym wówczas Rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, wyniku wznowienia postępowania, którymi uchylono decyzję ostateczną przyznającą płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2005 r., do wnioskowanej przez skarżącego powierzchni 2,05 ha i przyznano skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadę – trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 §1 kpa), decyzje takie mogą być uchylone, zmienione lub wzruszone tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Powyższa zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych opartych na decyzjach ostatecznych. Tryby wzruszania decyzji ostatecznych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej podlegają, więc wykładni ścisłej, a podważenie trwałości takiej decyzji może nastąpić tylko w trybach określonych we właściwych przepisach. Jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej jest, zastosowany w sprawie, tryb wznowienia postępowania, który stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego. W omawianej sprawie podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z [...] lutego 2006 r. na mocy, której przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2005 r., była przesłanka określona w art.145 §1 pkt 5 kpa. W myśl wspomnianego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowych okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tym samym by organ mógł ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną łącznie musiały zaistnieć następujących przesłanki:1) sprawa została zakończona decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (ostateczną), 2) wyszły na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, 3) wspomniane okoliczności lub dowody są istotne dla sprawy oraz 4) istniały w momencie wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Wznawiając postępowanie z urzędu organ I instancji wskazał, że przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność wejścia w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła w sposób oczywisty nie spełniać w 2005 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że przetworzone zdjęcia działek rolnych (ortofotomapy) stanowią istotny dla sprawy dowód nieznany organowi w dniu wydania decyzji. Z powyższym twierdzeniem organu nie zgodził się skarżący podnosząc w skardze, że okoliczność zalesienia działek zgłoszonych do płatności była znana organowi już w 2006 r. Skarżący wskazał, że zdjęciami satelitarnymi, które stały się podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2006 r. Agencja dysponowała od stycznia 2006 r. Kwestią sporną stało się, więc wystąpienie przesłanek wymienionych wyżej w pkt 2 oraz 4, związanych z wyjściem na jaw nowych okoliczności lub nowych dowodów istniejących w momencie wydania decyzji, lecz nie znanych organowi wydającemu decyzję, warunkujących wydanie nowej decyzji w trybie art.145 §1 pkt 5 kpa. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznania płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 r. dołączono ortofotomapę z widocznym na niej zalesieniem działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, która stanowi załącznik 1/1 do wniosku, na którym widnieje data przygotowania wniosku [...] marca 2006 r. Z uwagi na powstały między stronami spór, co do daty wejścia w posiadanie ortofotomapy, na której widoczne jest zalesienie działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, Sąd na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r., zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia informacji potwierdzającej datę wejścia przez ARiMR w posiadanie zdjęcia satelitarnego działek skarżącego ujętego we wspomnianym załączniku 1/1 i dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą. Z nadesłanego w dniu 16 lutego 2011 r. pisma [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (k-82), jednoznacznie wynika, że wspomniana ortofotomapa stanowiąca załącznik 1/1 do wniosku o przyznanie płatności za 2006 r., została wykonana w latach 1997-1999, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozyskała ją i zaimplementowała do systemu komputerowego ZSZiK najprawdopodobniej na początku 2005 r., a więc przed datą wydania decyzji nr [...] na mocy, której przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2005 r. Użyte w art.145 § 1 pkt 5 kpa sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc chwila udostępnienia ich organowi. Tym samym nie można przyjąć, że okoliczność zalesienia część powierzchni działek rolnych, za które skarżący otrzymał w 2005 r. płatności, ani też fakt wejścia w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2005 r. warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie, ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji i były nieznane organowi, który wydał decyzję, bowiem zarówno okoliczność, jak i dowód ją potwierdzający (ortofotomapa) wynikały i znajdowały się w materiałach będących w dyspozycji tego organu, przed wydaniem decyzji (podobnie WSA w Łodzi w sprawie o sygn. I SA/Łd 1077/09, pub. LEX nr 606558). W omawianej sprawie nie było, więc podstaw do zastosowania instytucji procesowej, jaką jest tryb wznowieni postępowania. W konsekwencji nie istniała możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w oparciu o postanowienie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa procesowego tj.: art.16 kpa oraz art.145 §1 pkt 5 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwagę, na podstawie art. 145 §1 pkt1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Natomiast o niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art.152 wspomnianej ustawy.