I SA/Bk 559/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotychczasowej i przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. nr [...] z dnia [...].06.2010 r., 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości. Pan M. S. (dalej jako skarżący) złożył [...] maja 2005 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w A. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. uwzględnił w całości żądanie strony zgłoszone powyższym wniosku, przyznając płatność ONW, naliczoną do powierzchni 2,05 ha. W związku z wejściem w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych, działek ewidencyjnych nr [...] wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2005 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności (zalesienie), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2006 r. w sprawie przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję z [...] lutego 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW za 2005 r. Organ uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wpieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania ustalono, że poziom powierzchni, co do której należy przyznać płatność wynosi 1,68 ha. Odmawiając przyznania płatności ONW organ powołał się na art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.) w zw. z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18). Po rozparzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł., decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., płatność ONW udzielana jest producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą na obszarze znajdującym się w mniej korzystnej sytuacji, przez co najmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 hektar, a także prowadzi ogólną dobrą praktykę rolniczą zgodną z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego. Dodatkowo zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia płatność ONW jest udzielana producentowi do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. Organ odwoławczy zauważył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji stwierdził błędy polegające na zawyżeniu deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005 powierzchni użytków rolnych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] (województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]). Ustalenia te oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Strona została zapoznana z pomiarem powierzchni uprawnionej do płatności dokonanym przez organ przy wykorzystaniu narzędzi informatycznych. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się, co do tego dowodu. Na wykonanym obrazie ortofotomapy (zdjęcia wykonano w 2006 r.) na części działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] wyraźnie widać spójny, zwarty obszar leśny. Organ odwoławczy zauważył, że powyższych okoliczności skarżący nie zakwestionował w oświadczeniu z [...] czerwca 2010 r., jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał ponadto, że istnieją przepisy, które przewidują negatywne konsekwencje podania we wniosku danych nie odpowiadających rzeczywistości - w postaci nałożenia sankcji finansowej. Takim przepisem jest prawidłowo zastosowany przez organ I instancji art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący podniósł, że w 2006 r. ARiMR dysponował już zdjęciami satelitarnymi, na podstawie których stwierdzono różnicę pomiędzy zgłoszoną przeze niego do dopłat powierzchnią działek a ich stanem faktycznym. Na podstawie tych zdjęć oraz korekty, obłożono jego osobę sankcją z powodu przekroczenia rzeczywistego areału w latach 2004-2005, którą w całości spłacił. Skarżący zwrócił uwagę, że w 2004 r. zadeklarowana powierzchnia wynosiła 2,00 ha, a stwierdzona 1,23 ha. W roku 2005 powierzchnia deklarowana wynosiła 2,05 ha, a stwierdzona po korekcie na podstawie ww. zdjęć, na które Agencja powołuje się także obecnie, ponawiając spłaconą sankcję, również 1,23 ha. Skarżący stwierdził, że dopłaty, które otrzymał, obejmowały mniejszy obszar, niż ustalony obecnie przez Agencję, a różnicę pomiędzy wielkością deklarowaną pierwotnie i dobrowolnie skorygowaną do powierzchni mniejszej niż obecnie ustalona przez Agencję już w całości spłacił. Ponadto Rozporządzenie, na którego zmianie opiera się obecna decyzja, zostało zmienione dopiero w 2009 r., zatem błędna decyzja dotycząca 2006 r., powoduje działanie prawa wstecz, co jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wyliczenia gruntu działek w 2006 r. były zgodne z obowiązującym wówczas Rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazał się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, wyniku wznowienia postępowania, którymi uchylono decyzję ostateczną przyznającą płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r., do wnioskowanej przez skarżącego powierzchni i przyznano skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadę – trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 §1 kpa), decyzje takie mogą być uchylone, zmienione lub wzruszone tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Powyższa zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych opartych na decyzjach ostatecznych. Tryby wzruszania decyzji ostatecznych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej podlegają, więc wykładni ścisłej, a podważenie trwałości takiej decyzji może nastąpić tylko w trybach określonych we właściwych przepisach. Jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej jest, zastosowany w sprawie, tryb wznowienia postępowania, który stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego. W omawianej sprawie podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z [...] lutego 2006 r. na mocy, której przyznano skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r., była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W myśl wspomnianego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowych okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tym samym by organ mógł ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną łącznie musiały zaistnieć następujących przesłanki:1) sprawa została zakończona decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (ostateczną), 2) wyszły na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, 3) wspomniane okoliczności lub dowody są istotne dla sprawy oraz 4) istniały w momencie wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Wznawiając postępowanie z urzędu organ I instancji wskazał, że przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność wejścia w posiadanie przetworzonych aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła w sposób oczywisty nie spełniać w 2005 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że przetworzone zdjęcia działek rolnych (ortofotomapy) stanowią istotny dla sprawy dowód nieznany organowi w dniu wydania decyzji. Z powyższym twierdzeniem organu nie zgodził się skarżący podnosząc w skardze, że okoliczność zalesienia działek zgłoszonych do płatności była znana organowi już w 2006 r. Skarżący wskazał, że zdjęciami satelitarnymi, które stały się podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 23 lutego 2006 r. Agencja dysponowała od stycznia 2006 r. Kwestią sporną stało się, więc wystąpienie przesłanek wymienionych wyżej w pkt 2 oraz 4, związanych z wyjściem na jaw nowych okoliczności lub nowych dowodów istniejących w momencie wydania decyzji, lecz nie znanych organowi wydającemu decyzję, warunkujących wydanie nowej decyzji w trybie art.145 §1 pkt 5 kpa. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznania płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 r. dołączono ortofotomapę z widocznym na niej zalesieniem działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, która stanowi załącznik 1/1 do wniosku, na którym widnieje data przygotowania wniosku [...] marca 2006 r. Z uwagi na powstały między stronami spór, co do daty wejścia w posiadanie ortofotomapy, na której widoczne jest zalesienie działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, Sąd na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r., zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia informacji potwierdzającej datę wejścia przez ARiMR w posiadanie zdjęcia satelitarnego działek skarżącego ujętego we wspomnianym załączniku 1/1 i dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą. Z nadesłanego w dniu 16 lutego 2011 r. pisma [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (k-81), jednoznacznie wynika, że wspomniana ortofotomapa stanowiąca załącznik 1/1 do wniosku o przyznanie płatności za 2006 r., została wykonana w latach 1997-1999, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozyskała ją i zaimplementowała do systemu komputerowego ZSZiK najprawdopodobniej na początku 2005 r., a więc przed datą wydania decyzji nr [...] na mocy, której przyznano skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. Użyte w art. 145 § 1 pkt 5 kpa sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc chwila udostępnienia ich organowi. Tym samym nie można przyjąć, że okoliczność zalesienia część powierzchni działek rolnych, za które skarżący otrzymał w 2005 r. płatności, ani też fakt wejścia w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2005 r. warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie, ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji i były nieznane organowi, który wydał decyzję, bowiem zarówno okoliczność, jak i dowód ją potwierdzający (ortofotomapa) wynikały i znajdowały się w materiałach będących w dyspozycji tego organu przed datą wydania deczyji (podobnie WSA w Łodzi w sprawie o sygn. I SA/Łd 1077/09, pub. LEX nr 606558). W omawianej sprawie nie było, więc podstaw do zastosowania instytucji procesowej, jaką jest tryb wznowieni postępowania. W konsekwencji nie istniała możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w oparciu o postanowienie art.145 §1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa procesowego tj.: art.16 kpa oraz art.145 §1 pkt 5 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy uzasadniało, więc uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwagę, na podstawie art.145 §1 pkt1 lit. c) oraz art.135 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Natomiast o niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art.152 wspomnianej ustawy.