I SA/Bk 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA (del.), Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. [...] Spółka z o.o. z/s w B. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu "Elektrownia słoneczna (fotowoltaiczna) Z. [...]" oddala skargę E.[...] [...] Spółka z o.o. w B. (dalej powoływana jako "Spółka" lub "Wnioskodawca") zwróciła się do Zarządu Województwa P. - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013, z wnioskiem o dofinansowanie projektu pt. "Elektrownia słoneczna (fotowoltaiczna) Z. [...]" w ramach Osi Priorytetowej V. Rozwój infrastruktury ochrony środowiska, Działania 5.2 Rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska - Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. Pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych. Od tej oceny Spółka wniosła protest z prośbą o przywrócenie wniosku o dofinansowanie do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Instytucja Zarządzającą negatywnie rozpatrzyła wniesiony protest w zakresie: spójności informacji zawartych we wniosku, wykonalności technicznej projektu, wykonalności finansowej projektu, a także zapewnienia trwałości projektu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że podstawą weryfikacji projektu były treści zamieszczone we wniosku o dofinansowanie i załącznikach. Informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte w dokumentacji nie są jednoznacznie. Istnieje istotna niespójność dotycząca źródeł finansowania projektu mająca wpływ na kryterium wykonalności finansowej. Ze względu na brak informacji o formie rozliczenia dotacji (tj. czy będzie to refundacja, czy zaliczka) nie można jednoznacznie potwierdzić, że zaprezentowany harmonogram realizacji projektu jest wykonalny. Brak informacji, czy wnioskowana dotacja będzie przekazana na zasadzie refundacji czy zaliczki, powoduje brak możliwości potwierdzenia założonej płynności finansowej realizacji projektu. Źródła finansowania projektu nie są wiarygodne i potwierdzone odpowiednimi dokumentami, ponieważ z dokumentacji nie wynika, że Wnioskodawca i spółka, która ma zapewnić środki na pokrycie kosztów niekwalifikowalnych i wkładu własnego znajdują się w sytuacji finansowej, która może nie zapewnić zadeklarowaną płynność przedmiotowego projektu. W biznesplanie znajduje się informacja, że wydatki w wysokości 4.855.061,58 zł zostaną pokryte ze środków spółki powiązanej z grupy kapitałowej Wnioskodawcy – A. [...] Spółka z o.o. Pozyskane w ten sposób środki finansowe pokrywać będą w całkowite koszty inwestycji (kwalifikowane i niekwalifikowane) oraz umożliwią przedsiębiorstwu utrzymanie płynności finansowej w okresie realizacji przedsiębiorstwa inwestycyjnego oraz w okresie oczekiwania na refundację poniesionych kosztów". Instytucja Zarządzająca zauważyła natomiast, że do przedmiotowego konkursu wniosek złożyła także firma EA. [...] Sp. z o.o., która wskazała, że środki finansowe na pokrycie kosztów wkładu własnego projektu pt. "Elektrownia słoneczna (fotowoltaiczna) Ł." w wysokości łącznie 10.936.421,40 zł zostaną udostępnione również przez A. [...] Sp. z o.o. Tym samym ww. przedsiębiorstwo zobowiązało się do zabezpieczenia w konkursie łącznie 15.791.482,99 zł. Jednakże zgodnie ze Sprawozdaniem Finansowym firmy A. [...] Sp. z o.o. za rok obrotowy 2012, środki pieniężne w kasie i na rachunkach wynosiły 1.740.968,81 zł. Natomiast zgodnie z arkuszem kalkulacyjnym Rachunkiem Zysków i Strat za okres 01.01.2012 r. - 31.12.2013 r. zysk brutto wynosił 7.381949,62 zł, zaś zysk netto 6.246 823,62 zł. Powyższe wskazuje, że firma A. [...] Sp. z o.o.. nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłaby przeznaczyć na zabezpieczenie wkładu własnego i kosztów Wnioskodawcy oraz podmiotu powiązanego, tj. EA. [...] Sp. z o.o., zaś grupa kapitałowa zobowiązała się do wsparcia finansowego w przypadku "wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności", a za takie nie można uznać konieczności finansowania wkładu własnego i kosztów niekwalifikowanych. W odniesieniu do kryterium trwałości projektu, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że z przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że cele projektu zostaną utrzymane po zakończeniu jego realizacji oraz, że projekt nie będzie poddany znaczącym modyfikacjom. W sytuacji niespełnienia kryterium wykonalności finansowej utrzymanie trwałości projektu jest zagrożone. Oba wskazane kryteria są powiązane i wzajemnie się warunkują. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Spółki zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz 712 ze zm., dalej powoływana w skrócie "u.z.p.p.r."), poprzez pogorszenie w stosunku do Spółki zasad konkursu, a to ocenienie wniosku Spółki przez pryzmat okoliczności, do których wykazania, zgodnie z zasadami konkursu, Spółka nie była zobowiązana; 2) naruszenie Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa V. Rozwój infrastruktury ochrony środowiska, Działanie 5.2 Rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska (dalej: "Regulamin"), poprzez odrzucenie wniosku Spółki na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych w zakresie określenia czy wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy też refundacji, w sytuacji gdy Spółka jednoznacznie wykazała, że ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki, ewentualnie, naruszenie Regulaminu poprzez odrzucenie wniosku Skarżącego na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych w zakresie określenia czy wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w formie zaliczki czy też refundacji w sytuacji, gdy Organ powinien wezwać Skarżącego do wyjaśnienia kwestii, które wymagają właściwego W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że sytuacja finansowa Wnioskodawcy i innych podmiotów, wchodzących w skład tej samej grupy kapitałowej, którą mógłby "odczytać" organ z dokumentów przedłożonych przez Spółkę, kształtowałaby się inaczej, gdyby na uczestników konkursu został nałożony obowiązek wskazania dokumentów i informacji przedstawiających pełną sytuację finansową grupy kapitałowej, tj. istniałby obowiązek przedstawienia sytuacji finansowej każdego z podmiotów wchodzących w skład grupy kapitałowej w takim zakresie jak w stosunku do wnioskodawcy. Sytuacja, w której organ ocenia sytuację Wnioskodawcy na podstawie okoliczności, które wykraczają poza zakres czynników, do których wykazania zobowiązany jest wnioskodawca na podstawie dokumentów mających wpływ na sposób sformułowania wniosku oraz załączników do wniosku, a więc tym samym dokonuje oceny przez pryzmat dodatkowych wymagań, nieprzewidzianych w dokumentacji konkursowej oraz aktach prawnych mających wpływ na funkcjonowanie systemu prowadzenia polityki rozwoju, stanowi o naruszeniu art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Autor skargi stwierdził również, że zarówno z językowego brzmienia Biznes planu jak i sposobu jego sporządzenia wynika, że Spółka ubiega się o przyznanie dofinansowania w formie zaliczki a nie refundacji. Zakładając, że racje ma organ uznając, że w Biznes planie przygotowanym przez Spółkę zawarta jest sprzeczność, popełnił on błąd proceduralny polegający na naruszeniu Regulaminu (pkt 10.5). Organ powinien wezwać Spółkę do wyjaśnienia kwestii, które wymagają właściwego zrozumienia intencji Spółki. Gdyby organ postąpił zgodnie z Regulaminem, możliwe byłoby uzyskanie przez niego interpretacji treści wniosku bez uzupełnienia jego treści. Podsumowując autor skargi stwierdził, że organ pogorszył w stosunku do Spółki zasady konkursu poprzez ocenę jej wniosku przez pryzmat okoliczności, do których wykazania Spółka nie była zobowiązana oraz dokonał błędnej oceny merytorycznej, ewentualnie - naruszył procedurę konkursu. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontrola legalności oceny wniosku o dofinansowanie przeprowadzonej w tej sprawie przez Instytucję Zarządzającą odbywa się w szczególnym trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej "u.z.p.p.r."). Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli pod względem zgodności z prawem. Punktem odniesienia są przepisy prawa materialnego - przede wszystkim ww. ustawy w stanie prawnym z daty rozstrzygania przez Zarząd Województwa P. oraz przepisy postępowania, które w ogólnym zarysie i zrębowo zawarte są w tym akcie, a w głównej mierze - w systemie realizacji programu operacyjnego, tj. Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w Ramach RPOWP na lata 2007-2013. Zgodnie z pkt 10.5 Regulaminu ocenie merytorycznej podlegają wnioski poprawne pod względem formalnym. Ocena merytoryczna oznacza sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem stopnia spełniania kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla Programu przez Komitet Monitorujący RPOWP. Istotnym dokumentem jest przy tym Przewodnik po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 dla Działania 5.2 oraz Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPOWP na lata 2007-2013 ze szczególnym uwzględnieniem Działania 5.2. Jak wskazano we wstępie cyt. Przewodnika po kryteriach, jego celem jest pomoc potencjalnym beneficjentom, którzy będą znali i rozumieli wymogi programu oraz szczegółowe zasady oceny, łatwiej konstruować projekty tj. określać cele oraz wymierne rezultaty swoich przedsięwzięć, dobierać efektywne narzędzia realizacji założonych celów i uwzględniać w projektach oraz w dokumentacji aplikacyjnej wymagania formalne i merytoryczne programu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącą Spółkę przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zarząd Województwa P. - Instytucja Zarządzającą negatywnie rozpatrzyła wniesiony przez skarżącą Spółkę protest w zakresie: spójności różnych części wniosku, wykonalności technicznej projektu, wykonalności finansowej projektu, a także zapewnienia trwałości projektu. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza powyższe stanowisko. Skarżąca Spółka zarzuciła w szczególności naruszenie art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., w zakresie dotyczącym nieprawidłowej oceny złożonego wniosku w zakresie finansowej wykonalności projektu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że projekt skarżącej Spółki zakłada współfinansowanie przez podmiot powiązany w ramach grupy kapitałowej, tj. A. [...] Sp z o.o. Jednocześnie inna spółka grupy kapitałowej - EA [...] sp. z o. o. w B. - również aplikowała o dofinansowanie przedsięwzięcia, i zakładała współfinansowanie przez tą samą spółkę powiązaną należącą do grupy kapitałowej. Łączna kwota zabezpieczeń wykonania zobowiązań wynikających z ogłoszonego konkursu, a udzielonych przez A. [...]Sp z o.o. (wobec Spółek E. [...] i EA. [...]) znacznie przekroczyła kwotę 15 mln zł., podczas gdy ze sprawozdania finansowego tejże spółki wynika, że na koniec roku 2012 dysponowała kwotą 1.740.968,81 zł, zaś całkowity zysk netto wynosił 6.246.823,62 zł. Dodatkowo należy zaznaczyć, że jeszcze 4 inne spółki powiązane (EB. [...] sp. z o. o., EC. [...] sp. z o. o., ED. [...] sp. z o. o., EE. [...] sp. z o. o.) założyły współfinansowanie inwestycji, na które otrzymały już dofinansowanie w ramach RPOWP na lata 2007-13, przez tę samą spółkę powiązaną tj. A. [...] Sp z o.o. Analiza harmonogramów płatności do projektów zgłoszonych do poprzedniego konkursu (w którym spółkom z grupy kapitałowej zostało przyznane dofinansowanie) z harmonogramem planowanych płatności w ramach obecnego konkursu, wskazuje, że inwestor - A. [...] Sp z o.o., w 2013 r. byłby zobowiązany do wydatkowania wkładu w wysokości blisko 18 mln. zł., co z praktycznego punktu widzenia, bez dodatkowych źródeł finansowania, jest niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że źródłem finansowania tych wszystkich przedsięwzięć jest jedna i ta sama spółka. Zgodnie z kryteriami oceny projektu źródło finansowania projektu również podlega ocenie w ramach kryterium wykonalności finansowej. Instytucja Zarządzająca wykazała i szczegółowo uzasadniła, dlaczego spółka współfinansująca - A. [...] sp. z o. o. nie jest w stanie zapewnić wykonalności finansowej wszystkich zaplanowanych oraz przyjętych do realizacji przedsięwzięć. Sąd w całości to stanowisko podziela. Na etapie procedury odwoławczej wnioskodawca przedstawiał wyjaśnienia dotyczące sytuacji finansowej grupy kapitałowej. Jednakże należy zaznaczyć, iż wobec faktu, że w poprzednim konkursie 4 spółki grupy kapitałowej otrzymały już dofinansowanie, wskazując to samo źródło współfinansowania inwestycji, wnioskodawca w analizach finansowych powinien był ten fakt uwzględnić, w szczególności, że spółka współfinansująca przyjęła już, lub ma zamiar przyjąć zobowiązania finansowe znacznych rozmiarów, dotyczące realizacji innych projektów w ramach grupy kapitałowej, której jest członkiem. Oceniający mogli się dowiedzieć o tym fakcie, gdyż kwestie dotyczące realizacji projektów współfinansowanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną, informacje o podmiotach, które otrzymały dofinansowanie są dostępne na stronie internetowej programu operacyjnego, a dokumentacja aplikacyjna innych spółek powiązanych, którym zostało przyznane dofinansowanie, jest w posiadaniu organu. Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie postanowień regulaminu Oceny i Wyboru Projektów poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, niepoprzedzone wezwaniem do złożenia wyjaśnień, że projekt nie spełnia kryteriów merytorycznych z uwagi na nieokreślenie w dokumentacji aplikacyjnej, czy wnioskodawca zamierza ubiegać się o dofinansowanie w formie refundacji, czy też zaliczki. Skarżąca Spółka szczegółowo uzasadniła w skardze, w jaki sposób zamierza finansować realizację projektu - poprzez korzystanie z możliwości pobierania zaliczek - oraz wskazuje, że organ w tym zakresie naruszył postanowienia rozdz. 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów nie wzywając wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w sytuacji, gdy miał wątpliwości, jak należy rozumieć treść dokumentacji aplikacyjnej. W ocenie Sądu, również powyższy zarzut nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Stosownie do rozdz. 10.5 Regulaminu, zasadą jest, że na etapie oceny merytorycznej nie można modyfikować treści merytorycznych wniosków. Jednakże "ze względu na charakter oceny oraz bardzo szeroki zakres zagadnień oceniający może, jednak wezwać Wnioskodawcę o wyjaśnienie kwestii, które wymagają właściwego zrozumienia intencji Projektodawcy. Wyjaśnienia jednak nie są elementem uzupełnienia wniosku, mogą być jedynie pewną interpretacją treści, faktów itp.". Z powyższego zapisu wynika w sposób jasny, że osoba oceniająca może ale nie musi wzywać Wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, w zakresie interpretacji dokumentacji aplikacyjnej. Zatem do od oceniającego zależy, czy w konkretnej sprawie, istniejące wątpliwości (tu dotyczące sposobu finansowania projektu - w formie refundacji czy zaliczki), wnioskodawca powinien uzupełnić czy też nie ma takiej potrzeby. Wskazać należy, że oceniający słusznie przyjęli, że A. [...] sp. z o.o. będąca głównym inwestorem projektu, nie będzie w stanie współfinansować wszystkich inwestycji przewidzianych do realizacji przez spółki grupy kapitałowej (4 projekty przyjęte do realizacji oraz 2 negatywnie ocenione i odrzucone), czyli nie będzie w stanie zapewnić wkładu własnego niezbędnego do realizacji projektu i pokrycia wydatków niekwalifikowanych. Złożony projekt nie spełniał też kryterium wykonalności technicznej oraz wewnętrznej spójności. Przyjąć zatem należało, że oceniający nie mieli obowiązku zwrócenia się do wnioskodawcy o wyjaśnienia w przedmiocie kwestii, czy wnioskodawca będzie występował o zaliczki czy też refundację. To oceniający podejmują decyzję czy potrzebują dodatkowych wyjaśnień, a skoro o takie nie wystąpili, należało przyjąć, że zgromadzona dokumentacja była wystarczająca do rzetelnej i prawidłowej oceny projektu. Wskazać przy tym należy, że rozliczając zaliczkę (lub kolejne zaliczki) każdorazowo beneficjent projektu jest zobowiązany przedstawić dokumenty księgowe potwierdzające, iż wkład własny w realizację projektu również został wniesiony w odpowiedniej wymaganej wysokości. Jeśli z treści dokumentacji aplikacyjnej wynika, że wkład ten nie jest zapewniony, projekt jako taki nie może być uznany za wykonalny finansowo. Niespełnienie kryteriów wykonalności technicznej i finansowej projektu, dawało podstawy do przyjęcia, że wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić także realizacji kryterium trwałości. Reasumując, Sąd stwierdza, że przeprowadzona w sprawie ocena wniosku Skarżącej jest prawidłowa, jest oceną rzetelną, bezstronną i mającą swoje logiczne uzasadnienie. Prawidłowości tej oceny nie podważają podniesione w skardze zarzuty. Nie znajdując, zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.