I SA/Bk 591/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Pan M. B. (dalej powoływany także jako Skarżący), w dniu 17 kwietnia 2009 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w B. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (ONW) do powierzchni 50,17 ha. W związku, z rozbieżnością pomiędzy powierzchnią działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej we wniosku a powierzchnią referencyjną działki, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował zawiadomienie, w którym poinformował, że powierzchnia referencyjna działki ewidencyjnej nr [...] została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednocześnie w odpowiedzi na pismo organu, Starostwo Powiatowe w S. w piśmie z dnia 19 października 2009 r. wskazało, iż powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych należących do Skarżącego wynosi w odniesieniu do działki nr [...] - 16,52 ha, działki nr [...] - 15,5353 ha zaś działki nr [...] - 18,9470 ha. W związku, z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli administracyjnej wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie, Skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym stwierdził, iż użytkuje przedmiotowe działki ewidencyjne na powierzchni zgodnej z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009. W celu ustalenia stanu faktycznego, w gospodarstwie Skarżącego w dniu 24 marca 2010 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Raport z kontroli wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia zastrzeżeń został doręczony Skarżącemu. Do powyższego raportu Skarżący zgłosił szereg zastrzeżeń, wskazując iż zmierzone powierzchnie działek rolnych z zastosowaniem GPS nie przedstawiają rzeczywistych powierzchni działek zgłaszanych do wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem Skarżącego, powierzchnie zmierzone przez osoby kontrolujące są zaniżone i nie prawdziwe, co świadczy o niestarannym przeprowadzeniu kontroli. Wskazał, iż w dniu dokonania kontroli na działkach rolnych zalegała częściowo pokrywa śniegu i woda, co sprawiło, że osoby kontrolujące nie widziały dokładnie granic działek rolnych. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odniósł się do zastrzeżeń Skarżącego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości. Zmniejszenie płatności nastąpiło z powodu stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która wynosiła 4,2169%. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i w złożonym odwołaniu wskazał, że nie zgadza się z wynikami kontroli na miejscu. Dodatkowo zaznaczył, że w celu wykazania zgodności pomiarów zlecił pomiary geodezyjne upraw i na tę okoliczność dołączył do odwołania dwie karty wystawione przez G. [...] z wyrysowanymi działkami ewidencyjnymi i zaznaczoną powierzchnią upraw. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując na kontente regulacje prawne prawa krajowego jak i wspólnotowego, stwierdził, iż po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyników kontroli na miejscu (zdjęć fotograficznych i pomiarów wykonanych na działkach należących do Skarżącego), należało przyjąć, że Skarżący zawyżył deklarowaną powierzchnię do płatności ONW o 4,21 %. Powierzchnia zadeklarowana przez Skarżącego we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 50,17 ha natomiast stwierdzona w wyniku kontroli - 48,14 ha. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu organ wskazał, iż w toku postępowania Skarżący podawał jako prawidłowe różne powierzchnie działek (inna powierzchnia działek została wskazana we wniosku o przyznanie płatności, przy dokonaniu samodzielnych pomiarów przez Skarżącego i pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę). Z uwagi na powyższe organ uznał wskazywane przez Skarżącego powierzchnie poszczególnych działek za niewiarygodne i oparł się na pomiarach wykonanych przez Inspektorów Biura Kontroli na Miejscu, albowiem pomiary te zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w ARiMR procedurami obowiązującymi przy kontrolach na miejscu i przy użyciu wyspecjalizowanego sprzętu GPS. Organ podkreślił, że wykorzystywane przez inspektorów urządzenia pomiarowe GPS zostały poddane ekspertyzie, z której wynika, że odpowiadają one wymaganiom wynikającym z Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 30, ust. 1 i mogą być wykorzystywane do kontroli obszarowych IACS. Organ odwoławczy podkreślił, iż M. B. składając przedmiotowy wniosek oświadczył, że zna zasady oraz tryb realizacji płatności, jednocześnie zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności ONW, jak również do informowania o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, – art. 16 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - poprzez niewłaściwe zastosowanie, – art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niezastosowanie, – § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona potrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując iż dokonany przez inspektorów pomiar powierzchni działek, w trakcie kontroli na miejscu, był nierzetelny. Powtórzył, iż na działkach zalegała pokrywa śnieżna, co sprawiło, że osoby kontrolujące nie widziały dokładnie granic działek. Skarżący wskazał, iż organ ustalając stan faktyczny w sprawie powinien wziąć pod uwagę pomiar dokonany przez uprawnionego geodetę, który ma szczególną moc dowodową, jako pomiar wykonany przez najbardziej kompetentny organ. Uzasadniając naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009 r., Skarżący wskazał, że błędne jest stanowisko organów, jakoby warunkiem przyznania płatności jest zgodność numerów działek z numerami wskazanymi na wyrysach geodezyjnych. Zaznaczył, iż składając wniosek o przyznanie płatności zadeklarował również tę część uprawnianych działek, która wykraczała poza granice ewidencyjne działek [...] i [...], skoro przyznanie płatności jest uzależnione od faktycznego posiadania danej powierzchni gruntu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe ustalenia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy zasadności obniżenia Skarżącemu płatności ONW, z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, w wyniku kontroli na miejscu. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.03.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli m.in. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisowo o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha. Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.) pojęcie "działka rolna" oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Wskazane Rozporządzenie definiuje "działkę rolną", jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tegoż rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Należy zatem stwierdzić, że płatność ONW przyznawana jest do działek rolnych stanowiących w istocie powierzchnie upraw. W opinii Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadniał ustalenie przez organy ARiMR, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009 zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek rolnych A, B i C położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie odpowiada przepisom prawa. Zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy m.in. w postaci płatności ONW zostały w istotny sposób zmodyfikowane stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - zwanej dalej ustawą, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu – co należy podkreślić - spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tej sprawie, zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wypełniły obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. I tak, ze względu na stwierdzone rozbieżności pomiędzy danymi pozostającymi w dyspozycji Agencji, a wnioskiem złożonym przez Skarżącego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Geodezji o podanie powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych wykazanych we wniosku oraz wydanie części mapy tych działek. Dane te zostały przedstawione wraz z pismem z 19 października 2010 r. Następnie w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku gospodarstwo rolne skarżącego zostało skierowane do kontroli na miejscu. Z przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2010 r. kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola wykazała nieprawidłowości odnośnie działek A/A1, B/B1 i C/C1 – kod DR 13+, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej. Jak wyjaśniono w "Raporcie z weryfikacji w terenie w związku z podtrzymaniem deklaracji złożonej we wniosku" na gruncie stwierdzono znaczne rozbieżności pomiędzy stanem użytkowania a granicami działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Brak jest na gruncie drogi między działkami nr [...] i [...], granicę ewidencyjną między tymi działkami ustalono metodą digitalizacji, nadto działka nr [...] jest położona w lesie. Jeden z załączników do Raportu stanowi płyta CD ze zdjęciami wykonanymi na kontrolowanych działkach, które wskazują, że stan gruntów umożliwiał dokonanie pomiarów. Raport z powyższych czynności wraz z załącznikami w sposób szczegółowy dokumentuje zatem podjęte ustalenia. Sąd podziela ocenę, iż pozwala on na wyciągnięcie wniosku, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zaś jej wyniki stanowią wiarygodny dowód pozwalający na określenie powierzchni spornych działek. Odnośnie twierdzenia strony skarżącej, iż dokonane przez inspektorów pomiary działek były nierzetelne z uwagi na zalegającą pokrywę śnieżną i stojącą wodę, wskazać należy, że powyższe twierdzenia nie znajdują oparcia w dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do raportu z kontroli. Z załączonej dokumentacji wynika, iż stan gruntów umożliwiał przeprowadzenie pomiarów, zaś śnieg zalegał jedynie w niewielkim fragmencie kontrolowanych działek. Rację ma organ odwoławczy, iż wyników kontroli na miejscu nie podważają dowody przedstawione przez stronę skarżącą. Otóż M. B. w toku postępowania przed organami dwukrotnie przedkładał różniące się od siebie pomiary spornych działek rolnych. Według pomiarów dokonanych przez samego skarżącego przedłożonych wraz z zastrzeżeniami do raportu z czynności kontrolnych powierzchnia użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła 18,70 ha, natomiast na działce nr [...] - 15,40 ha. Z kolei przedłożone wraz z odwołaniem pomiary dokonane przez geodetę (nie oznaczono daty ich dokonania) określały powierzchnie upraw: na działce ewidencyjnej nr [...] - 18,68 ha, na działce nr [...] -15,76 ha oraz na działce nr [...] - 15,15 ha. Tymczasem deklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych przedstawiała się następująco: na działce ewidencyjnej nr [...] - 18,43 ha, na działce nr [...] - 15,52 ha, na działce nr [...] - 16,22 ha. Mając na uwadze zarzuty skargi należy stwierdzić, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do przywołanego powyżej dowodu przedłożonego wraz z odwołaniem w postaci pomiarów dokonanych przez geodetę (został on włączony do akt sprawy), jednakże nie uznał przedstawionych tam wyników pomiarów powierzchni działek rolnych. Organ, w ocenie Sądu prawidłowo, uwzględnił natomiast wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej przez uprawnione osoby dokonujące w pomiarów w ramach stosownych procedur przy pomocy sprzętu odpowiadającego obowiązującym normom. Rozbieżności w przedstawianych danych, nie określenie daty pomiarów i sposobu określenia powierzchni upraw, brak dowodu legalizacji urządzenia GPS nie pozwalają uznać natomiast za miarodajne wyników przedłożonych przez skarżącego. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, także z przedstawionego wyrysu działki ewidencyjnej nr [...] wynika, że powierzchnia uprawy wykracza poza granice tej działki, co oznacza, że część powierzchni działki rolnej położona jest na działce ewidencyjnej nie zgłoszonej we wniosku. Trzeba w tym zakresie wyjaśnić, że jeżeli rolnik deklaruje do płatności działkę rolną (zwarty obszar gruntów, na których prowadzi jedną grupę upraw) na określonej działce ewidencyjnej, pomocą może zostać objęta jedynie powierzchnia znajdująca się w granicach działki ewidencyjnej. Organ nie może bowiem przyznać płatności do powierzchni upraw znajdujących się poza granicami ewidencyjnymi, a zatem w istocie nie deklarowanych we wniosku. Jeżeli uprawa prowadzona jest również na innych sąsiednich działkach ewidencyjnych dla uzyskania pomocy konieczne jest zgłoszenie we wniosku działek rolnych położonych na tychże działkach ewidencyjnych. W ocenie Sądu nie można także skutecznie zarzucać organom, iż nie rozważyły możliwości zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia nr 796/2004, w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania przed organami nie wykazywał, że nie jest winny nieprawidłowości, nie wynikało to również z zebranych dowodów. Zgodnie z przywołanym przepisem obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W skardze podniesiono w tym zakresie, że skarżący wskazał obszar działek ewidencyjnych oraz upraw kierując się danymi z ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów zawiera jedynie dane dotyczące powierzchni działek ewidencyjnych,(których organy nie kwestionowały), skarżący natomiast nie wyjaśnił, w jaki sposób ewentualne oparcie się na tych danych przy określeniu powierzchni działek rolnych miałoby uzasadniać brak jego winy odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.