I SA/Bk 609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] września 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania Pani N. M. (dalej: skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w dniu 15 maja 2009 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegała się o przyznanie na rok 2009: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 6,64 ha; uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych powierzchni 3,22 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 2,57 ha. Odmawiając przyznania wnioskowanych płatności organy oparły się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] kwietnia 2010 r. Kontrola ta wykazała na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie JPO 1,26 ha - powierzchnia deklarowana 1,46 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 0,20 ha. Uwzględniono też wyniki kontroli administracyjnej odnośnie przekroczenia powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce rolnej G położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni stwierdzonej 0,27 ha. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji ARiMR uznał pomiary wykonane przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu za wiarygodne, stwierdzając, że kontrolę przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy użyciu wyspecjalizowanego sprzętu GPS. Instrument GPS użyty do kontroli spełnia wymagania norm krajowych i unijnych w zakresie wymaganej przepisami dokładności i wiarygodności kontroli powierzchni. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej w kwestii ustalonej powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] i zmierzonych obwodów organ stwierdził, iż na długość obwodu zasadniczy wpływ ma kształt mierzonej działki, co obrazuje dołączony do akt sprawy szkic działki wykonany przez inspektorów terenowych. Zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszenie przez skarżącą, że deklarując do płatności działkę rolną A oparła się na otrzymanej ortofotomapie. Ubiegając się bowiem o płatności do gruntów rolnych wnioskodawcy zobowiązani są do zachowania szczególnej staranności przy określeniu powierzchni oraz rodzaju upraw. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika. Ponadto w myśl art. 31 ust. 7 ww. ustawy w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, z czego skarżąca nie skorzystała. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w świetle art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji ARiMR wyjaśnił, że procentowe wyliczenie stopnia zawyżenia tj. 23,65% ustalone zostało na podstawie deklaracji wnioskodawcy we wniosku oraz ustaleń zawartych w protokole z czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.) stwierdzona wielkość zawyżenia skutkowała odmową przyznania płatności obszarowej, co wiązało się również z odmową przyznania płatności uzupełniającej stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca stwierdziła, że powierzchnię użytkową łąki 1,46 ha przyjęła w oparciu o ortofotomapę otrzymaną z ARiMR. Na działce nr [...] nie było i nie ma lasu, są tam użytki zielone i doły. W dniu [...] sierpnia 2009 r. geodeta ustalił granice działki, które znacząco odbiegały od ortofotomapy, co potwierdza, że jest ona nieprawidłowa. Skarżąca wyjaśniła, że łąka na działce nr [...] od sierpnia 2008 r. była wielokrotnie zatapiana, co miało też miejsce w maju 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. potwierdziła to w sporządzonym protokole komisja powołana przez Wojewodę. Na spornej działce, według skarżącej, od 2006 r. czyszczono rowy, dwa razy część łąki była odorywana i odsiewana. Także w 2009 r. cześć łąki od drogi odorano i obsiano na początku kwietnia. Skarżąca stwierdziła, że łąki na działce nr [...] są łąkami torfowymi, ich wegetacja rozpoczyna się dopiero w połowie maja, koszone są na koniec lipca, najpierw wyrastają tam pokrzywy a potem trawy. Kontrola tej działki została przeprowadzona po jej zalaniu, działka została, zdaniem skarżącej, zmierzona nieprawidłowo, kontrolujące stwierdziły też nieprawdę odnośnie braku darni na działce. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Spór w sprawie dotyczy zasadności wyłączenia z płatności części działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Według ust. 2 tego artykułu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pojęcie "działka rolna" oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Wskazane Rozporządzenie definiuje "działkę rolną", jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tegoż rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Należy zatem stwierdzić, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do działek rolnych stanowiących w istocie powierzchnie upraw. Podstawą podjętego przez organy rozstrzygnięcia były przede wszystkim ustalenia podjęte w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2010 r. utrwalonych w raporcie z czynności kontrolnych i załączonych do niego dokumentach, w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli. Organy uwzględniły także niekwestionowane przez skarżącą wyniki kontroli administracyjnej dotyczące działki rolnej G położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Dowody te zostały poddane przez organy wnikliwej analizie, zaś podjęte wnioski przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem przeprowadzonych pomiarów w trakcie kontroli na miejscu były zwarte obszary gruntów, na których strona prowadziła jedną grupę upraw na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Przy czym "punktem wyjścia" do dokonywania tych pomiarów była powierzchnia działki rolnej zadeklarowana przez skarżącą, w tym oznaczona na składanym razem z wnioskiem załączniku graficznym. W ww. raporcie z kontroli wykonanej metodą inspekcji terenowej w odniesieniu do działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] inspektorzy terenowi stwierdzili kod pokontrolny DR 13+, który oznacza, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej (1,46 ha), jest większa od powierzchni stwierdzonej (0,2 ha). Jak wyjaśniono w notatce z [...] kwietnia 2010 r. na części działki, którą następnie wyłączono z płatności (oznaczonej na szkicu pomiaru działek rolnych jako "a2"), stwierdzono widoczne ślady przywrócenia użytkowania rolniczego powierzchni rolnej poprzez wycinkę suchych krzewów, była ona pokryta rozrzuconymi, wyciętymi krzakami oraz młodymi pokrzywami, przy braku darni. Powyższe znajduje pełne odzwierciedlenie w sporządzonej w trakcie kontroli dokumentacji zdjęciowej (zdjęcia nr 3-11). Trzeba zaznaczyć, że na szkicu pomiaru działek rolnych zaznaczono miejsca, z których wykonywane były zdjęcia, co pozwala na weryfikację twierdzeń kontrolujących. Widoczne na zdjęciach pokrycie zakwestionowanej części działki wyciętą łoziną, z uwzględnieniem jej ilości i wielkości prowadzi do uzasadnionego wniosku, że w roku 2009 występował tam kompleks zakrzewień, co wyklucza przyjęcie, że grunty w tym czasie były użytkowane rolniczo. Granice działki rolnej, a zatem powierzchni upraw na działce ewidencyjnej nr [...] kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi zostały określone na załączonym do protokołu ww. szkicu (oznaczona jako "a1"). Powyższe ustalenia organów zdają się potwierdzać zeznania A. J., który podał, że w 2009 r. "z połowa" spornej działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej (k. 150 akt adm.). W konsekwencji płatności obszarowe zostały przyznane tylko do stwierdzonej powierzchni działki rolnej. Skarżąca zarzuca, iż organy ARiMR pozbawiając ją płatności do działki nr [...] oparły się na nieprawidłowej ortofotomapie, czego dowodem mają być wyniki przeprowadzonej w sprawie kontroli administracyjnej. Trzeba wyjaśnić, iż rzeczywiście Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydając pierwszą decyzję z [...] listopada 2009 r. oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, w ramach której po przeprowadzeniu pomiarów na ortofotomapie ustalono, że powierzchnia działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,15 ha. Decyzja ta została jednak następnie uchylona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2010 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten błędnie ocenił dane graficzne. Sporne zdjęcie, jak wynika z akt sprawy (k. 42 akt adm.), zostało wykonane 1 czerwca 2006 r., niewątpliwie nie dawało zatem podstaw do określenia stanu użytkowania działki nr [...] w 2009 r. Jak już natomiast wskazano powyżej, a co także wyjaśniono w przywoływanym przez stronę piśmie z [...] października 2010 r., jak też w zaskarżonej decyzji, przyjęta ostatecznie powierzchnia działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – 0,20 ha stwierdzona została na podstawie wyników kontroli na miejscu, a nie kontroli administracyjnej. Sama skarżąca potwierdza zaś w skardze, że ww. powierzchnia działki rolnej A – 0,20 ha jest zgodna z jej własnymi pomiarami, jak również pomiarami przeprowadzonymi przez geodetę. Kwestionując ustalenia organów skarżąca wskazuje także, że powierzchnia ewidencyjna działki nr [...] wynosi 1,56 ha oraz, że geodeta w 2009 r. wznowił jej znaki graniczne. Wobec tej argumentacji wyjaśnienia wymaga, że dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, jak też pomiary geodezyjne nie mogą być bezpośrednio podstawą ustalenia powierzchni, do których przysługują płatności. Dla celów płatności bezpośrednich należy bowiem odróżnić całkowitą powierzchnię działki ewidencyjnej od faktycznej powierzchni, na której prowadzona jest działalność rolnicza. Jak wskazano na wstępie, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do działek rolnych stanowiących powierzchnie upraw, stąd też pomiary dokonywane w ramach kontroli mają na celu ustalenie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Powierzchnia ta nie musi się zaś pokrywać się z ewidencyjną powierzchnią użytków rolnych przypisanych danej działce. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy stwierdzeniem, że powierzchnia działki rolnej wynosi 0,20 ha, zaś powierzchnia działki ewidencyjnej, na której jest położona ta działka rolna wynosi 1,56 ha. W skardze skarżąca wskazuje na trudności związane z użytkowaniem działki nr [...], fakt występowania na niej dołów oraz wielokrotne jej zalewanie związane z rozmyciem rowów melioracyjnych, czego dowodem ma być protokół z [...] sierpnia 2009 r. Okoliczności te nie podważają jednak ustaleń wynikających z kontroli na miejscu. W załączonym do skargi protokole z oszacowania szkód stwierdzono, że szkody (związane z zalaniem – jak wskazuje skarżąca) wystąpiły na powierzchni 1,75 ha łąki trwałej należącej do skarżącej. Z protokołu tego nie wynika jednak, że dotyczy on działki nr [...], nadto przywołany dokument potwierdza jedynie wystąpienie bliżej nieokreślonych szkód a nie fakt użytkowania gruntów. Pełnomocnik strony przedstawił na rozprawie decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania podatkowego wskazując, że skarżąca posiada nieużytki o powierzchni jedynie 2.800 m² oraz wystawioną przez ARiMR informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, w której, jego zdaniem, potwierdzono zweryfikowanie powierzchni spornej działki rolnej. Twierdzenia te są nietrafne. Sklasyfikowanie pozostałych gruntów skarżącej w ewidencji gruntów i budynków, jako użytków rolnych (6,90 ha) nie wyklucza tego, że grunty te mogą być faktycznie nieużytkowane. Tylko na marginesie można zauważyć, że jeżeli skarżąca uważa, że nie powinna płacić od spornych gruntów podatku rolnego powinna doprowadzić do zmiany ich klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków na nieużytki. Z kolei z informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności wynika jedynie, że ARiMR zweryfikowała powierzchnię PEG czyli powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą, która dla działki nr [...] wynosi 1,56 ha. Należy podnieść, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniach w sprawach dotyczących przyznania płatności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie zaś z ust. 3 strony oraz inne osoby w nich uczestniczące, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stąd w sprawach tych organ nie obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008). W kontrolowanej sprawie organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego, wyniki tej oceny przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które podważałyby ustalenia organów. Co więcej skarżąca w toku postępowania przed organami ARiMR nie kwestionowała zasadniczo ustaleń dotyczących stanu spornej działki stwierdzonego przez kontrolujących (poza prawidłowością pomiaru obwodu działki). Również w skardze sformułowano jedynie gołosłowne zarzuty, że kontrolujący poświadczyli nieprawdę w pomiarze spornej działki oraz stwierdzając brak darni. Także te zarzuty nie znajdują poparcia w dowodach. Wobec powyższego, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.