I SA/Bk 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie wobec FUS, FUZ oraz FP za okres od lutego 2012 r. do czerwca 2014 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 497,00 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił P. S. (dalej: "Skarżący") umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za okres: luty 2012 r. - czerwiec 2014 r. w łącznej wysokości 34 684,30 zł. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżący wskazał, że decyzja została wydana nieprawidłowo, bowiem nie uwzględniała powołanych przez Skarżącego okoliczności, wskazujących na trudną sytuację materialną i rodzinną. Zaznaczył, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i w chwili obecnej jest osobą bezrobotną i utrzymuje się jedynie z prac dorywczych. Pozostaje na utrzymaniu rodziców i w 2015 r. nie uzyskał żadnego dochodu. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał swoją decyzję w mocy. Organ stwierdził, że analiza akt sprawy nie potwierdziła, aby zaszły okoliczności potwierdzające wystąpienie przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej: "u.s.u.s."). W niniejszej sprawie trudno jest przyjąć stan całkowitej nieściągalności zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek zwłaszcza, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zostało zakończone. Organ egzekucyjny nie wydał postanowienia o jego umorzeniu ze względu na bezskuteczność, a zatem nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s. Nie jest też oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Organ podkreślił, że ponieważ jako podstawę umorzenia wskazał Pan okoliczności związane z trudną sytuacją materialną, wniosek należało również rozpatrzyć na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że do skorzystania z możliwości umorzenia muszą istnieć konkretne, jednoznaczne dowody wskazujące na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny. Organ stwierdził, że we wniosku o umorzenie, ani o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie uzasadnił złym stanem zdrowia własnym lub członków rodziny, a także nie wskazuje na wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej (np. klęska żywiołowa). A zatem należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki wymienione w pkt 2 i 3 rozporządzenia. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą również przesłanki do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Owszem, Skarżący wskazał, że jest osobą bezrobotną, pozostającą na utrzymaniu rodziców, a jedynym źródłem dochodu są prace dorywcze, jednakże na powyższe okoliczności nie przedłożył żadnych aktualnych dokumentów. Mimo stwierdzenia trudnej sytuacji Skarżący nie korzystał ze wsparcia finansowego z pomocy społecznej, nie zarejestrował się również w Urzędzie Pracy celem uzyskania ubezpieczenia i zatrudnienia. Organ zaznaczył, że ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego nie mogą być uznane za przesłankę wystarczająca do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Nie mają znaczenia subiektywne odczucia dłużnika, lecz obiektywna, wyjątkowa sytuacja, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Istotą regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest zabezpieczenie podstawowego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Muszą przy tym istnieć konkretne, jednoznaczne dowody wskazujące na krytyczną materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny. Tutaj należy mieć na uwadze fakt, iż Skarżący nie przestawił żadnej dokumentacji potwierdzającej sytuację materialną. W skardze do Sądu Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i o zasądzenie kosztów postępowania, rozstrzygnięciu ZUS zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. - art. 28 ust. 1-4 i art. 32 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek; błędnym ustaleniu, że nie zachodzą określone w art. 28 u.s.u.s. okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowych, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że w stosunku Skarżącego zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, albowiem Skarżący nie posiada majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, a tym samym zachodzi okoliczność uzasadniająca umorzenie należności składkowych; - art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zarzutu, że zobowiązanie wygasło wskutek przedawnienia; błędnym przyjęciu, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia poprzez samo zastosowanie środka egzekucyjnego, podczas gdy dla przerwania biegu przedawnienia wymagane jest zastosowanie środka egzekucyjnego oraz skuteczne zawiadomienie o jego zastosowaniu przed upływem terminu przedawnienia roszczenia; - art. 7 w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz.. 168 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i niedokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy z ustalonych faktów oraz zebranego materiału dowodowego wynika, że zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego skutkowałoby niewydaniem lub uchyleniem zaskarżonej decyzji; - art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego, braku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie; nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, niepogłębianiu prowadzonym postępowaniem zaufania do organu; braku wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione; przyczyn, z powodu których dowodom i zarzutom Skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej swojej decyzji, a w szczególności niekompletnego uzasadnienia decyzji; wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] czerwca 2017r.; braku ustosunkowania się przez organ do zarzutu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Sąd administracyjny rozstrzyga też w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz obowiązany jest z urzędu badać, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe regulacje, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego przepisu - w pkt od 1 do 6. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Trzeba jednak podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy istnieją należności składkowe, zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie są to składki m.in. od lutego 2012 roku, a Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosił zarzut przedawnienia roszczenia dochodzenia należności z decyzji z dnia [...].06.2017 r. nr [...]. Organ w żaden sposób nie odniósł się do postawionego zarzutu. Również lakoniczne i pozbawione podstaw faktycznych są wyjaśnienia organu w tej materii zawarte w odpowiedzi na skargę. Trzeba podkreślić, że za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 k.p.a.) trzeba uznać prowadzenie przez organ postępowanie w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 u.s.u.s. W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W przeciwieństwie do przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec Zakładu. Powyższe oznacza, że po upływie terminu przedawnienia Zakład nie może dochodzić tych należności, ale również płatnik składek po upływie tego, nie może dobrowolnie ich opłacić (por. M. Bartoszewska, komentarz do art. 24 u.s.u.s., w: J. Wantoch – Rekowski (red.) Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Lex/el, 2015 r.). Sąd, na podstawie kontroli akt sprawy administracyjnej z uwagi na braki dowodowe nie może również dokonać kontroli tego, czy w sprawie doszło czy też nie doszło do skutecznego przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zatem ZUS powinien przede wszystkim zbadać kwestię przedawnienie na gruncie obowiązujących w dacie powstania zaległości ustawy. Wskazać w decyzji co powodowało ewentualne przerwanie i zawieszenie biegu przedawnienia. Załączyć do akt sprawy dowody na poparcie swoich tez. W tym miejscu Sąd jeszcze raz podkreśla, że takich ustaleń w zaskarżonej decyzji zabrakło. ZUS w ogóle nie odniósł się do kwestii przedawnienia, mimo, że taki zarzut Skarżący podnosił we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. Zatem odniesienie się do przedawnienia było w rozpoznawanej sprawie konieczne, czego jednak ZUS nie uczynił w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie wskazanych przepisów postepowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ administracji, ponownie rozstrzygając sprawę powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać to w decyzji, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czy też nie, a w konsekwencji co w istocie jest przedmiotem sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 497 zł, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.