I SA/Bk 614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o ustaleniu – E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w B. – kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 Spółka zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Spółka zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 749,68 ha. Po analizie akt sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. i 2012 r. oraz weryfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego stwierdzono, że Spółka w drugim roku dokonała zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem tj. w roku 2012 powierzchnia realizacji pakietu 5 uległa zmniejszeniu do powierzchni 726,00 ha czyli o 23,68 ha w stosunku do powierzchni, na której zostało podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r. Organ odwoławczy przywołał treść § 39 ust. 1, § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.) – i stwierdził, że ustalona decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, odpowiada kwocie przyznanej płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r. za realizację wariantu 5.1 przyznanej na mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. Rozważając zastosowanie w niniejszej sprawie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, organ II instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo rozważył te przesłanki, jednakże błędnie wskazał, że zostały one określone w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.). W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały natomiast przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia. Płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. przekazana została w dniu 29 czerwca 2012 r. na rachunek bankowy wskazany przez Stronę i nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność w tej wysokości Spółka uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności na 2012 r. ustalono, że Strona dokonała zmniejszenia powierzchni o 23,68 ha objętej zobowiązaniem w ramach pakietu 5, wariantu 5.1. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do Sądu. Działający w jej imieniu pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez jego zastosowanie mimo że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; b) art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa w związku z art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności mimo, że przedmiotowa sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz nie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa; c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie, mimo że o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności; d) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy strona nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ wskazała na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady; e) art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na jej niekorzyść oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kwestionującego uprawnienie organu administracji do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji z uwagi na naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 29 ust. 2 tej ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W ocenie Sądu, przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest wyłączne ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Stan faktyczny, w którym dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub stwierdzone zostanie, że wydana została z naruszeniem prawa. Jednak nie jest to warunek konieczny do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w zakresie nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 funduszy, gdyż nie wynika to z obowiązujących przepisów prawa. Brak jest więc podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybach nadzwyczajnych, ostatecznych decyzji przyznających płatności (zob. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. II GSK 96/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. II GSK 307/13 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 21 marca 2014 r. I SA/Bk 625/13 – wymienione orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego nie mógł znaleźć usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa w związku z art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – upatrywany w wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności mimo, że przedmiotowa sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz nie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., na którą pełnomocnik powołuje się w analizowanym zarzucie, została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2014 r. W efekcie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ustalił ponownie Spółce kwoty nienależnie pobranych płatności, a zaskarżoną w tej sprawie do Sądu decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Ponadto, decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w innym trybie niż decyzja o przyznaniu płatności. Stąd nie może być mowy, że została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W związku z tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem, organ – przy dostępnych środkach dowodowych – może badać czy środki publiczne zostały pobrane przez beneficjenta nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Nie jest przy tym ograniczony przyczynami, z powodu których nastąpiła taka wypłata środków publicznych. Niedotrzymanie 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego może zatem stanowić podstawę do stwierdzenie, że środki publiczne wypłacone zostały nienależnie. Stosownie do art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność ta podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia krajowego). W rozpatrywanym przypadku organy ustaliły, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 Spółka zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań (w zakresie pakietu 5, wariant 5.1 na powierzchni 749,68 ha) przez okres 5 lat, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...]. z dnia [...] czerwca 2012 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Jednakże już w drugim roku podjętego zobowiązania Spółka zmniejszyła powierzchnię objętą tym zobowiązaniem do 726 ha. W związku z powyższym kwota płatności wynikająca z powierzchni wariantu 5.1 w 2011 r. została przyznana i następnie pobrana przez Spółkę w nienależnej wysokości, obliczonej jako iloczyn stawki płatności za 1 ha i powierzchni objętej zmniejszeniem w 2012 r., tj. 26,68 ha. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należy stwierdzić, że przepis ten dotyczy wyjątków od zmniejszeń i wykluczeń, związanych z niezgłoszeniem wszystkich obszarów do płatności oraz zawyżeniem deklaracji danej grupy upraw do płatności - i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma natomiast zastosowania w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, które zostały w niniejszej sprawie rozpatrzone przez organy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tego aktu unijnego, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi natomiast, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Wprawdzie decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została przekazana Spółce już po w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, tym niemniej nie zostały spełnione pozostałe warunki wykluczające obowiązek zastosowania zwrotu płatności. Zmniejszenia powierzchni gruntów wnioskowanych do płatności, nawet niezawinionego przez Spółkę, nie można traktować jako błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności. Sąd zauważa, że płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. do wariantu 5.1 Spółka uzyskała na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. do powierzchni 749,88 ha. Z kolei składając kontynuacyjny wniosek o płatność w 2012 r., po wielokrotnych zmianach w zakresie powierzchni deklarowanej do płatności, zadeklarowała ostatecznie powierzchnię 726 ha. Płatności stały się zatem w części nienależne z uwagi na korekty wniosku kontynuacyjnego zmniejszające deklarowaną powierzchnię do 726 ha, które to korekty miały miejsce już po przekazaniu płatności za 2011 r. na rachunek bankowy Spółki. Taki stan rzeczy wyklucza przyjęcie, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W ten sposób, co już wyżej podkreślono, Spółka nie dotrzymała 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, w efekcie czego prawidłowo ustaliły kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, przyznanej na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Wobec powyższego uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a to stanowiło podstawę do oddalenia skargi Spółki, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).