I SA/Bk 649/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności p o s t a n a w i a odrzucić skargę; W dniu 18 października 2018 r. J. B. (dalej: "Skarżąca") złożyła osobiście do tut. Sądu skargę "na bezczynność Rady Miasta B. związaną ze zmianą metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wskazując na dwie uchwały Rady Miasta: - uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty za pojemnik o określonej pojemności, - uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Skarżąca załączyła uchwały oraz korespondencję z różnymi podmiotami: Prezydentem Miasta B., PUHP L. Spółką z o.o., Ministrem Środowiska, Kancelarią Prezydenta RP oraz Wojewodą P., Regionalną Izbą Obrachunkową i Przewodniczącym Rady Miasta B. Sąd, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") rozdzielił skargi i sprawie niniejszej tj. dotyczącej uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. nadał sygnaturę I SA/Bk 649/18. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na to, że Skarżąca nie dopełniła warunku w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 listopada 2018 r. Sąd wezwał Skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca wskazała, że wniosła skargę na bezczynność Rady Miasta B. związaną ze zmianą metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W pismach, poczynając od [...] czerwca 2013 r. domagała się zmiany tej metody na metodę naliczania od liczby mieszkańców. Mając na uwadze postawę Rady Miasta i Prezydenta nie wzywała do usunięcia naruszenia prawa w obawie, że "tą swoją metodę mogą zmienić na naliczanie, stosując stawkę opłaty za m2, co byłoby jeszcze bardziej krzywdzące". Wskazała, że jej celem jest, aby rozpatrując skargę na bezczynność Sąd "przyjrzał się uchwałom wydanym przez Radę Miasta". Zdaniem Skarżącej, domaganie się dowodu złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne. Następnie w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. (złożonym po upływie 7-dniowego terminu do złożenia dowodu wezwania) Skarżąca wyjaśniła, że dowodem wezwania do usunięcia naruszenia prawa są jej pisma kierowane do Rady Miasta i Prezydenta wraz z ponagleniem. Skarżąca załączyła do pisma korespondencję, w tym pismo z dnia [...] lipca 2018 r. nazwane "Ponaglenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarżąca w skardze jak i w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. wskazuje, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Rady Miasta B. polegająca na niepodjęciu przez ten organ uchwały w przedmiocie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kształcie oczekiwanym przez Skarżącą. Z treści skargi wynika jednak, że Skarżąca formułuje zarzuty odnoszące się do treści uchwały, wskazując na jej niezgodność z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego względu Sąd uznał, że jest to skarga na uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedzone jest analizą jej dopuszczalności jak i spełnienia warunków formalnych, koniecznych do jej skutecznego wniesienia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jakkolwiek wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa został uchylony na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., to na mocy art. 17 ust. 2 ww. ustawy przedmiotowa nowelizacja odnosi się jedynie do tych aktów organów administracji publicznej, które zostały dokonane po dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W związku zaś z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] stycznia 2015 r., powyższa nowelizacja, uchylająca omawiany obowiązek, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dlatego w tej sprawie koniecznym było spełnienie wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał, że w tej sprawie pismo Skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. nazwane "ponaglenie" (pismo to było załączone do skargi, więc bez znaczenia jest to, że Skarżąca przedstawiła je po upływie terminu do usunięcia braków formalnych skargi) można potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała w nim na uchwałę z dnia [...] stycznia 2015 i stwierdziła, że powinna ona zostać zmieniona, gdyż jest krzywdząca i wadliwa, sprzeczna z zapisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pismo to wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2018 r. Skarżąca nie dochowała jednak terminu do złożenia skargi. Wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie termin ten wynosi 60 dni i powinien być liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin ten wynika z treści art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym "przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, [...], stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy). Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przez 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Pismo, które zdaniem Sądu, należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Rady Miasta B. wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2018 r. Sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi upłynął z dniem [...] września 2018 r. Wniesienie skargi w dniu 18 października 2018 r. uchybiało więc wskazanemu terminowi. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych przyczyn skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podlegała odrzuceniu przez Sąd. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów obejmuje postępowania w przypadkach wymienionych w pkt 1 – 4 wskazanego przepisu a także postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Sąd nie może natomiast badać bezczynności, gdy organ nie ma prawnego obowiązku prowadzenia postępowania czy podjęcia działań. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdzie Skarżąca żąda podjęcia działań mających na celu inne, niż istniejące, uregulowanie kwestii metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że kwestia ta została uregulowana, jednak w sposób, który Skarżąca uznaje za nieodpowiedni. Mając na uwadze, że w sprawie będącej przedmiotem skargi brak jest możliwości wskazania obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie żądanej przez Skarżącą, Sąd nie mógłby badać, czy wskazany przez Skarżącą organ posiadający kompetencje uchwałodawcze pozostawał w bezczynności.