I SA/Bk 668/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zaległości z tytułu opłat i kar za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Z. M. (dalej powoływana jako "Skarżąca") wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. zwróciła się do Prezydenta B. o umorzenie zaległych opłat i kar za zajęcie pasa drogowego ustalonych jej nieżyjącemu mężowi - W. M. w okresie X 2013r. – X.2016r. Swoją prośbę umotywowała złym stanem zdrowia męża oraz osiąganym przez nią dochodem z emerytury w wysokości 1438,19 zł miesięcznie. W dniu [...] kwietnia 2018r. Skarżąca złożyła oświadczenie o stanie majątkowym i zmieniła swój wniosek, prosząc o rozłożenie zaległości na [...] - miesięczne raty. Prezydent B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] rozłożył zaległości pieniężne na 24 miesięczne raty po 744 zł (pierwsza rata - 753,73 zł). Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc, że należności z tytułu zajęcia pasa drogowego nie są należnościami cywilnoprawnymi i nie mogą być przedmiotem dziedziczenia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ dokonał analizy art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b § 1 pkt 2 o.p. i podkreślił, że w stosunku do przedsiębiorców jest zobowiązany sprawdzić spełnienie obydwu przesłanek. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że wprawdzie przepisy Kodeksu cywilnego nie przewidują możliwości dziedziczenia długów wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych, to jednak inne ustawy mogą nałożyć na spadkobierców odpowiedzialność za takie długi. W niniejszej sprawie przepisem takim jest właśnie art. 97 Ordynacji podatkowej, do stosowania którego w zakresie wszelkich niepodatkowych publicznoprawych należności budżetowych odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu, zarówno opłaty za zajęcie pasa drogowego, jak i kary za zajęcie pasa drogowego, są należnościami niepodatkowymi o charakterze publicznoprawnym. Organ stwierdził, że Skarżąca jest jedynym spadkobiercą po zmarłym W. M. (syn zmarłego odrzucił spadek), w związku z czym z mocy prawa przejęła zobowiązania z tytułu nieuiszczonych opłat i kar za zajęcie pasa drogowego. To z kolei oznacza, że Skarżąca jest stroną toczącego się postępowania w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowych zaległości pieniężnych. Rozważając kwestię rozłożenia zaległości na raty organ wskazał, że analiza przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji obrazującej sytuację finansową (zeznania PIT) oraz treści protokołu o stanie majątkowym skłania to przyjęcia tezy, że wysokość i ilość ustalonych rat zostały dostosowane do jej zdolności płatniczej. Ustalono, że Skarżąca osiąga średnie miesięczne dochody wynoszące ok. 2300 – 2400 zł. Zdaniem organu, już dochody z działalności gospodarczej pozwolą na terminowe wywiązywanie się z obowiązku zapłaty rat. Na życie pozostanie stronie kwota ok. 1500 zł miesięcznie, tj. suma, która powinna wystarczyć na pokrycie kosztów czynszu, gazu, prądu, TV, leków oraz wyżywienia. Końcowo organ zauważył, że Skarżąca nie podważa zasadności rozłożenia zaległości na raty, lecz uważa, że nie jest zobowiązana do spłaty zadłużenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając decyzji naruszenie: - art. 922 § 1- 3 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że koszty związane z opłatami i karami za zajęcie pasa drogowego powinny zostać nałożone na Skarżącą jako spadkobiercę W. M., podczas gdy art. 922 k.c. expressis verbis wskazuje, że należności z tytułu stosunków administracyjnych nie wchodzą w skład długów spadkowych. Zachowaniem swym organ I instancji naruszył także podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego); - art. 60 pkt 1-8 ustawy o finansach publicznych przejawiające się w przyjęciu, że koszty związane z zajęciem pasa drogowego są należnościami nieopodatkowanymi o charakterze publicznoprawnym - podczas gdy z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego mieściły się w katalogu kosztów wymienionych w art. 60 tej ustawy, a organ II instancji nie wskazał, który konkretnie punkt analizowanego przepisu mógłby ewentualnie stanowić podstawę do uznania tych kosztów za należności nieopodatkowane o charakterze cywilnoprawnym; - art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego zastosowanie winien znaleźć wyżej powołany przepis, a nie art. 67 ust. 1 ustawy. Z tego względu do kar za zajęcie pasa drogowego nie można (w wyniku odesłania) stosować działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiający się w: braku ustalenia przez organ I instancji, czy spadkobierczyni W. M. przyjęła spadek wprost czy z dobrodziejstwem inwentarza (art. 1015 § 2 k.c.), co ma znaczenie w kontekście jej odpowiedzialności za ewentualne długi spadkowe, W oparciu o te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowień, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Na wstępie zaznaczyć należy, na co słusznie zwraca uwagę Skarżąca, że przepisy k.c. faktycznie nie przewidują możliwości dziedziczenia długów wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy te są jednak wyłącznie przepisami ogólnymi i nierzadko inne ustawy stanowią wobec nich tzw. lex specialis (przepis szczególny). Tak właśnie jest także w przedmiotowej sprawie. Wspomniano o tym także w powołanym przez Skarżącą wyroku WSA z dnia 18.11.2014r. (III SA/Lu 415/14). W niniejszej sprawie przepisem takim jest właśnie art. 97 Ordynacji podatkowej: spadkobiercy podatnika przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Przepis ten znajduje się w dziale III Ordynacji podatkowej, a do stosowania regulacji zawartych w tym Dziale odsyła z kolei art. 67 ustawy o finansach publicznych w zakresie wszelkich niepodatkowych publicznoprawych należności budżetowych. Skarżąca jako spadkobierczyni osoby, której wymierzono opłaty - z mocy prawa przejęła te majątkowe obowiązki wynikające z prawa daninowego. Zarówno opłaty za zajęcie pasa drogowego, jak i kary za zajęcie pasa drogowego, są należnościami niepodatkowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie jest zasadny pogląd skarżącej, jakoby w art. 60 u.f.p. enumeratywnie wymieniono należności publicznoprawne. W przepisie tym zawarto zwrot "w szczególności" oznaczający, że katalog wskazanych w tym artykule należności ma charakter przykładowy (otwarty). Faktycznie nie wymieniono tam wyraźnie kar za zajęcie pasa drogowego, ale jako przykład należności publicznoprawnej podano grzywny nakładane w drodze mandatu karnego. Ten przykład utwierdza w przekonaniu, że skoro grzywna jest traktowana jako należność publicznoprawna, to tym bardziej należnością taką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz kara za zajęcie pasa drogowego nakładana w drodze decyzji organu administracji. Nie jest też prawdą, jakoby w ustawie o drogach publicznych nie przewidziano opłat za zajęcie pasa drogowego. Podstawa wymiaru tych opłat jest art. 40 ust. 1 i 3 tej ustawy: " Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (...). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.". Powołana przez Skarżąca uchwała Rady Miejskiej B. precyzuje jedynie wysokość stawek, natomiast oczywiście nie jest samoistną podstawą nakładania opłat (taką podstawą jest bowiem cytowany wyżej art. 40 ustawy o drogach publicznych). Wskazywane przez Skarżącą zarządzenie Prezydenta B. nie ma w ogóle zastosowania do należności publicznoprawnych (a zwłaszcza do opłat za zajęcie pasa drogowego). Osobnego omówienia, na co słusznie wskazuje organ, wymaga zagadnienie stosowania działu III Ordynacji podatkowej do kary za zajęcie pasa drogowego. Art. 67 ust. 2 u.f.p. nie wyłącza stosowania Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy k.p.a. Inaczej mówiąc, od dnia wejścia w życie ustępu 2 w art. 67 u.f.p. (1 czerwca 2017r.) wymiar kar administracyjnych ma się odbywać na podstawie k.p.a. Na podstawie k.p.a. mają też być załatwiane inne sprawy dotyczące tych kar, tj. np. umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty tych należności. Kodeks reguluje też zagadnienie przedawnienia kar. Zakres stosowania Kodeksu został jasno sprecyzowany w art. 189a §1 k.p.a.: "w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu." Wcześniej faktycznie te zagadnienia (pomijane w Kodeksie) regulował dział III O.p. - od 01.06.2017r. podlegają one reżimowi Kodeksu. Niniejsza sprawa, na co należy zwrócić szczególną uwagę, nie dotyczyła jednak administracyjnej kary pieniężnej, a rozłożenia na raty tego zobowiązania. Kara taka została orzeczona decyzją z dnia [...].05.2014r. na podstawie przepisów obowiązujących w roku 2014. Nałożenie i wymiar tej kary nie mogą się więc ponownie odbyć na podstawie nowego działu IVa k.p.a. W dacie orzekania o karze - w braku odmiennych uregulowań zawartych w k.p.a. i u.f.p. - zastosowanie miał dział III Ordynacji podatkowej. To właśnie na podstawie O.p. weryfikowano zagadnienie odsetek od nieterminowo uiszczonej kary, zagadnienie przedawnienia kary, zagadnienie zwrotu nadpłaconej kary, czy w końcu zagadnienie odpowiedzialności spadkobierców za taką należność. W roku 2014 - gdy wymierzono karę - powstał dziedziczny (na mocy art. 97 O.p.) obowiązek zapłaty sankcji administracyjnej będącej niepodatkową należnością o charakterze publicznoprawnym. Tego dziedzicznego charakteru nie zmienił nowy art. 67 ust. 2 u.f.p., który wszedł w życie kilka lat później. W prawie daninowym zmiana przepisów prawa materialnego nie może działać wstecz. Gdyby tak było, to każde nowe zwolnienie podatkowe (w braku wyraźnego zastrzeżenia) można by było stosować do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie zwolnienia. Podobnie utrata mocy jakiejś ustawy podatkowej powodowałaby niemożność poboru podatków, w których obowiązek powstał przed tą utratą mocy. Tak jednak nie jest. Daniny ocenia się według przepisów obowiązujących w dacie powstania obowiązku zapłaty. Jak więc wyżej wspomniano, danina (kara za zajęcie pasa drogowego) w dacie powstania obowiązku zapłaty była dziedzicznym świadczeniem pieniężnym o charakterze publicznoprawnym. Kodeks nie regulował natomiast (i nadal nie reguluje) zagadnienia dziedziczenia kar ani innych należności wymierzanych przez organy administracji - to zagadnienie nadal pozostaje więc domeną Ordynacji podatkowej. Po śmierci męża Pani Z. M. przejęła więc (jako jedyna spadkobierczyni) zobowiązania pieniężne z tytułu opłat i kary za zajęcie pasa drogowego. Takie zobowiązanie spadkobiercy do zapłaty tych danin jest już inną należnością - kwestie jej umorzenia czy rozłożenia na raty rozstrzyga się nie na podstawie k.p.a. (Kodeks ma zastosowanie, gdy bezpośredni zobowiązany - ukarany - prosi o zastosowanie ulgi w zapłacie kary), lecz ustawy o finansach publicznych. Jedyny błąd proceduralny organów podatkowych polegał na tym, że orzekając o rozłożeniu na raty tej należności powołały (jako podstawę prawną) art. 67a O.p. zamiast art. 64 ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na to, że przesłanki stosowania instytucji rozłożenia na raty w obydwóch przepisach pokrywają się (względy społeczne lub gospodarcze, w szczególności możliwości płatnicze zobowiązanego, można uznać za odpowiednik interesu publicznego lub ważnego interesu zobowiązanego). Ponadto należy wskazać, że organ rozłożył na raty zobowiązanie zgodnie ze złożonym przez Skarżącą wnioskiem, co skutkuje przyjęciem przez Sąd tezy, iż w tym przypadku błędne podanie podstawy prawnej przez organ nie ma wpływu na prawidłowe rozpoznanie wniosku Skarżącej i to po jej myśli. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji orzeczenia.