I SA/Bk 719/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów na rok 2015 w zakresie premii zalesieniowej oddala skargę. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. T. (dalej: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] przyznał Skarżącemu płatności z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 8.302,00 zł., płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej w wysokości 1.963,50 zł płatnej w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, premii pielęgnacyjnej w wysokości 1963,50 zł płatnej od drugiego do piątego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym premii zalesieniowej w wysokości 2.765,00 zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Następnie Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie i pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013). Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał Skarżącemu jednolitą płatność obszarową w kwocie 2.685,90 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 1.801,52 do działek rolnych A i B położonych na działce ewidencyjnej nr [...], która na powierzchni 1,00 ha została zalesiona. Podstawą przyznania tych płatności był przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551). Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zmienił decyzję o przyznaniu pomocy na zalesienie z dnia 22 stycznia 2015 r., zmniejszając premię zalesieniową z kwoty 2.765,00 zł rocznie na kwotę 2.082,50 zł rocznie, począwszy od 2015 roku. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył stosowne przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności zaś zwrócił uwagę na zapis § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015r., poz. 346 – dalej: "Rozporządzenie zmieniające"), który zobowiązuje kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do zmiany decyzji o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Jak wskazał organ, zmiana rozporządzenia, a mianowicie stawki premii zalesieniowej, spowodowana była zmianą prawa unijnego, poprzez objęcie systemem wsparcia bezpośredniego gruntów zalesionych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ zauważył, że w 2015 roku Skarżący zadeklarował do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego działkę zalesioną w ramach przedmiotowego działania i płatność tą otrzymał na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Dlatego za niezasadny organ uznał zarzut, że wobec Skarżącego zastosowano drastyczny środek karania poprzez zmniejszenie kwoty premii zalesieniowej. Organ stwierdził, że kwota ta faktycznie nie została pomniejszona, ponieważ przyznano ją na podstawie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując na swoją trudną sytuację spowodowaną suszą, jaka dotknęła jego gospodarstwo w 2015 r. i wniósł o jej uchylenie. Dodatkowo ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., §2 Rozporządzenia zmieniającego poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez Kierownika ARiMR w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...]., co było działaniem nieuprawnionym z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej; - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w wyniku bezpodstawnego uznania, że zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w zw. z art. 92 ust. l Konstytucji RP oraz w zw. z § 2 Rozporządzenia zmieniającego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do skarżącego, co było działaniem wadliwym z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia ustawowego przyznanego ministrowi właściwemu do wydania tego rozporządzenia w zakresie stanowienia o obowiązku nałożonym na kierowników biur powiatowych ARiMR dotyczącym zmiany uprzednio wydanych decyzji administracyjnych przyznających beneficjentom płatności na zalesianie w określonej wysokości i na określony czas; - art. 21 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 w zw. z art. 155 kpa polegające na wydaniu decyzji zmieniającej ostateczną decyzją administracyjną przez Kierownika ARiMR, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w świetle art. 21 ust. 5 jedynie organ wyższego stopnia (którym jest Dyrektor ARiMR) może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, a ponadto wyłącznie w przypadku, gdy nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnienia wymaga, że Unia Europejska realizuje Wspólną Politykę Rolną ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego w wieloletnich okresach planowania budżetowego. W odniesieniu do tych okresów ustanawiane są zasady finansowania oraz odpowiednio zmieniane są zasady wsparcia rolników i programy rozwoju obszarów wiejskich, a także warunki, na jakich pomoc ta jest przyznawana. Przepisy unijnych rozporządzeń wykonawczych wskazują na wzajemną korelację i stosowanie przepisów w zakresie zasad przyznawania płatności bezpośrednich do innych rodzajów pomocy przyznawanej rolnikom. Na poziomie prawa unijnego płatności przyznawane rolnikom na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są powiązane z płatnościami bezpośrednimi. Płatności tego rodzaju są dokonywane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, towarzyszą płatnościom bezpośrednim i je uzupełniają, co wynika wprost z preambuły do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 2013.347.487 ze zm.). W preambule znajdują się też zapisy, z których wynika staranie, aby państwa członkowskie zapewniły, by płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Z kolei w preambule do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), w punkcie 18 zawarto zapis, że aby osiągnąć cele Wspólnej Polityki Rolnej, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności, w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznania wsparcia nie ulegną zmianie. Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz.173). Ustawa ta w art. 3 przyznaje Ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym. Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy wspólnotowe nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, zgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jak wskazano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 marca 2015 r., według Komisji Europejskiej jednolite płatności obszarowe mogą być przyznane do gruntów zalesionych pod warunkiem, że Państwo Członkowskie zapewni brak nadkompensacji. Z tego powodu koniecznym było dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1580 zł/ha/rok do 1190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których – od 2015r. – mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lipca 2013 r. wydanej na podstawie § 8 ust. 4a i § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 – Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), nabył m.in. prawo do premii zalesieniowej w wysokości 1.580,00 zł, płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie Rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę w odniesieniu do gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 1.190 zł. W § 2 Rozporządzenia zmieniającego wskazano bowiem, że w przypadku, gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem." Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio,(...) m.in. w art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Skarżący nie kwestionuje, że jego grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, złożonym w dniu 17 kwietnia 2015r., Skarżący zadeklarował do JPO działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Płatność do tej działki rolnej została Skarżącemu przyznana decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Oznacza to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia i wobec tego stanu faktycznego organ I instancji wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. Konsekwencją rozważań powyższych jest bezzasadność zarzutów kierowanych w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2017 r. przez pełnomocnika skarżącego. Zmiana decyzji dotychczasowych była bowiem uprawniona i działa na przyszłość. Obowiązek jej zmiany wynikał bezpośrednio z przepisów o których mowa była powyżej. W konsekwencji nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania. W tych okolicznościach, uznając działanie organu za zgodne z prawem, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.