I SA/Bk 783/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Wojewódzki Urząd Pracy w B. został Beneficjentem Projektu "Przedsiębiorczość przepisem na sukces", realizowanego w ramach konkursu zamkniętego nr [...] Działanie 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 w województwie p. – nr projektu [...]. Dla wskazanego projektu Instytucją Pośredniczącą było Województwo P. S. K. (dalej: "Skarżący") w dniu 12 listopada 2013 r. złożył w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w B. formularz rekrutacyjny do projektu "Przedsiębiorczość przepisem na sukces". Składając powyższy formularz Skarżący złożył pisemne oświadczenie, że zapoznał się z treścią i akceptuje warunki Regulaminu rekrutacji i uczestnictwa w w/w projekcie. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku przez Komisję Rekrutacyjną Skarżący przystąpił do udziału w projekcie. Po ukończeniu etapu szkoleniowo – doradczego Skarżący złożył wniosek do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości, zaewidencjonowany pod nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący został poinformowany o wynikach oceny oraz o tym, że nie został zarekomendowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie 90% puli środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości zabezpieczonych w ramach projektu (k. [..] akt admin.). Do pisma dołączono kopie kart oceny merytorycznej wniosku. Pismo zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do oceny. W dniu 10 czerwca 2014 r. Skarżący złożył wniosek o ponowną weryfikację wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewódzki Urząd Pracy w B. poinformował Skarżącego, że jego wniosek uzyskał pozytywną ocenę, lecz z powodu ograniczonej liczby miejsc założonej w projekcie nie został zarekomendowany do dofinansowania (k. [...] akt admin.). Poinformowano przy tym, że z mocy §8 ust. 21 Regulaminu rekrutacji i uczestnictwa w projekcie, przedmiotowa ocena jest oceną wiążącą i ostateczną i nie przysługuje od niej odwołanie. W dniu 6 lipca 2017 r. pełnomocnik Skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu), dalej: u.z.p.p.r., jest ustawą szczególną, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie konkursu), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 30b u.z.p.p.r. dotyczy negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Podkreślić należy, że przez projekt należy rozumieć, stosownie do art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r. - przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Przepisy art. 30b – art. 30g u.z.p.p.r. dotyczą wyboru do dofinansowania projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. (wyłonionych w trybie konkursu). Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań Beneficjentów wobec uczestników projektu czy beneficjentów pomocy. Na działania Beneficjenta w toku realizacji projektu nie służy uczestnikowi projektu skarga do sądu administracyjnego na podstawie u.z.p.p.r. Zgodnie ze "Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013" w ramach Priorytetu VI "Rynek Pracy Otwarty dla Wszystkich" realizowane jest m.in. działanie 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia". W ramach tego działania realizowane są projekty konkursowe, których przedmiotem jest realizacja wsparcia dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej. Wsparcie może być realizowane m.in. przez doradztwo i przyznanie dotacji do wysokości 40.000,00 zł. Beneficjentem omawianego konkursu nie mogą być osoby fizyczne, zaś grupą docelową bezpośrednio korzystającą z pomocy – mają być osoby fizyczne (p. 4, str. 193 omawianego dokumentu). Zgodnie z "Zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" w przypadku projektów realizowanych w ramach działania 6.2, podmiotem udzielającym pomocy na rozwój przedsiębiorczości jest Beneficjent – projektodawca. Realizując swój projekt, udziela on pomocy de minimis w formie jednorazowej dotacji lub wsparcia pomostowego Beneficjentom Pomocy – osobom fizycznym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2011 r. , II GSK 790/11 zwrócił uwagę, że w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki pomoc na rozwój przedsiębiorczości udzielana jest dwuetapowo. Na etapie pierwszym w drodze konkursu wybierany jest podmiot – Beneficjent nie będący osobą fizyczną, któremu powierza się rozdział środków pomocowych, zgodnie z przedstawionym przez niego projektem, między Beneficjentów Pomocy – czyli osoby fizyczne mające podjąć własną działalność gospodarczą. Na etapie drugim Beneficjent, będący operatorem pomocy, realizuje swój projekt rozdziału pomocy na podstawie umowy z organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) i wedle reguł zawartych w projekcie. Instytucja Pośrednicząca II st. nie zajmuje się zatem sama rozdziałem środków między Beneficjentów Pomocy, tylko wyłania w drodze konkursu podmiot i projekt, wedle którego pomoc ma być rozdzielana. Celem konkursu jest wybór najlepszego operatora pomocy, który sprawnie rozdzieli pomoc między Beneficjentów Pomocy i w ten sposób zrealizuje cele Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Dodać można, że w projekcie i umowie zawartej między projektodawcą (Beneficjentem) a organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II st.) ustalone są relacje między Beneficjentem a Beneficjentami Pomocy a także sposób procedowania przy rozdziale pomocy między Beneficjentów Pomocy, który to sposób (poprzez odwołanie się w regulaminie konkursu do Wytycznych) określony został przez Instytucję Pośredniczącą. W związku z powyższym należy rozróżnić stosunki prawne między organizatorem konkursu i uczestnikami konkursu oraz stosunki prawne między uczestnikiem konkursu (który stał się Beneficjentem i otrzymał pomoc na realizację swego projektu) i uczestnikami tego projektu (którzy chcieliby w ramach projektu uzyskać od Beneficjenta dotację na dofinansowanie rozpoczynanej działalności gospodarczej). Wsparcie Beneficjenta Pomocy przez Beneficjenta stanowi realizację projektu, którego istotą jest rozdział pomocy na Działanie 6.2. "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienie". Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Skarżący jest uczestnikiem projektu "Przedsiębiorczość przepisem na sukces" – beneficjentem pomocy. Projekt ten został wyłoniony w drodze konkursu zamkniętego nr [...] Działanie 6.2 Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 w województwie p. – nr projektu [...] realizowanego na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Instytucją Zarządzającą jest Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, zaś Instytucją Pośredniczącą – Województwo P. Beneficjentem jest Wojewódzki Urząd Pracy w B. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu, którego głównym celem jest doradztwo, wsparcie finansowe dla 80 uczestników projektu w postaci dotacji inwestycyjnej na rozwój przedsiębiorczości do wysokości 40.000 zł dla każdego uczestnika projektu wsparcie w postaci dotacji pomostowej (§ 2 ust. 4 Regulaminu rekrutacji i uczestnictwa w projekcie "Przedsiębiorczość przepisem na sukces". Skarżący nie brał więc udziału w tym konkursie, lecz przystąpił do projektu i poddał się procedurze wyboru przewidzianej projektem. W Regulaminie rekrutacji i uczestnictwa w projekcie "Przedsiębiorczość przepisem na sukces" zdefiniowano pojęcie beneficjenta i uczestnika projektu. Wskazano wprost, że beneficjentem jest Województwo P./ Wojewódzki Urząd Pracy w B., zaś Uczestnik projektu to osoba fizyczna, zakwalifikowana do udziału w projekcie na podstawie zasad określonych w tym Regulaminie. Z kolei beneficjent pomocy to uczestnik projektu, który w ramach projektu założył działalność gospodarczą i otrzymał pomoc publiczną na zasadzie de minimis. Zauważyć przy tym należy, że opracowanie tego regulaminu zostało dokonane przez Beneficjenta i uzyskał on akceptację Instytucji Pośredniczącej. Przyjąć należy, że skarga na podstawie art. 30c u.z.p.p.r. przysługiwałaby beneficjentowi, czyli Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w B., na negatywną ocenę projektu dokonaną przez Instytucję Pośredniczącą. Skarżący jest natomiast uczestnikiem projektu - beneficjentem pomocy "Przedsiębiorczość przepisem na sukces". Status beneficjenta pomocy, o którym mowa w Wytycznych dla beneficjentów oraz w Regulaminie rekrutacji i uczestnictwa w projekcie "Przedsiębiorczość przepisem na sukces" nie jest tożsamy ze statusem beneficjenta, o którym mowa w art. 5 pkt 1 u.z.p.p.r. Podkreślić dodatkowo należy, że procedura odwoławcza przewidziana w Regulaminie rekrutacji i uczestnictwa w projekcie "Przedsiębiorczość przepisem na sukces" nie przewiduje prawa wniesienia przez uczestnika projektu czy beneficjenta pomocy skargi do sądu administracyjnego. Wynika to z analizy § 8 tej regulacji. Przepis zawarty w § 8 ust. 18 Regulaminu daje prawo do złożenia wniosku o ponowną weryfikację wniosku, z której to procedury Skarżący skorzystał. Weryfikacja ta nie przyniosła jednak rezultatu zgodnego z jego oczekiwaniami. Zaskarżone w niniejszym sprawie pismo z dnia [...] maja 2014 r. nie stanowi więc informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r., jak też nie jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.