I SA/Bk 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]02.2005 r. decyzją z dnia [...]11.2005 r. Nr [...] przyznał R. P. pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego objętą planem rozwoju obszarów wiejskich. W dniu [...]08.2007 r. do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynikało, że R. P. zmarł w dniu [...]06.2007 r. Decyzją z dnia [...]08.2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...]11.2005 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. po rozpoznaniu odwołania B. M. decyzją z dnia [...]09.2007 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]10.2007 r. ponownie stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...]11.2005 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że śmierć strony w trakcie realizacji przedsięwzięcia wynikającego ze zobowiązania zawartego w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego czyni wydaną w tym zakresie decyzję bezprzedmiotową, bowiem płatność dla gospodarstw niskotowarowych wykazuje cechy świadczeń osobistych, a zatem nie jest zaliczona do praw zbywalnych dziedzicznych. W związku z tym bezprzedmiotowość postępowania oraz interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawiały za koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu R. P. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem organu B. M., siostra zmarłego R. P., nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził ponadto, że wypłacone raty płatności nie podlegają zwrotowi, zaś kolejne raty ulegają wstrzymaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. stwierdziła, że po śmierci brata objęła gospodarstwo i nie zgadza się z tym, że nie może korzystać z płatności przyznanych na to gospodarstwo. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...]11.2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do przejęcia przez spadkobierców gospodarstwa rolnego praw i obowiązków wynikających z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Wyjątkowo w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przewidziano możliwość wstąpienia przez następcę w prawa i obowiązki beneficjenta, któremu przyznano rentę strukturalną. W każdym innym przypadku, dokonanie przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trakcie podjętego zobowiązania rodzi obowiązek zwrotu uzyskanych świadczeń. R. P. we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych zobowiązał się m. in. do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w celu restrukturyzacji gospodarstwa. Wobec braku stosownych regulacji w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. płatność dotycząca wspierania gospodarstw niskotowarowych, mimo, iż związana z gospodarstwem rolnym, wykazuje cechy świadczeń osobistych, a zatem nie jest zaliczana do praw zbywalnych i dziedzicznych. Zatem, zdaniem organu, przedmiotem postępowania były uprawnienia strony o charakterze osobistym nierozerwalnie związane z jej osobą i śmierć strony prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. B. M. nie zgodziła się ze stanowiskiem przedstawionym przez organy administracyjne. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i wniosła o rozpatrzenie, dlaczego nie przysługuje jej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego za rok 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd nie ocenia natomiast zaskarżonych aktów lub czynności z punktu widzenia zasad słuszności, czy celowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z uchybieniami, które spowodowałyby konieczność jej uchylenia. W niniejszej sprawie organy administracyjne orzekły o wygaśnięciu decyzji przyznającej R. P. pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego objętą planem rozwoju obszarów wiejskich. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia była śmierć beneficjenta i stwierdzenie, że udzielona pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych jest świadczeniem osobistym, niepodlegającym dziedziczeniu. Przesłanki przyznawania przedmiotowej pomocy zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Warunki określone w tym rozporządzeniu odnoszą się zarówno do gospodarstwa rolnego, jak i określają kryteria, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc (§ 3 rozporządzenia). Podstawą przyznania pomocy jest ich łączne spełnienie. I tak w stosunku do producenta rolnego, który występuje o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego wymaga się, aby był on osobą fizyczną, prowadził przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku działalność rolniczą, a także, aby w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym spełniającym warunki określone w rozporządzeniu. Ponadto producent rolny musi zobowiązać się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z drugiej strony w rozporządzeniu przewidziano, że gospodarstwo rolne powinno ono stanowić przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, powinno być gospodarstwem niskotowarowym o określonej wielkości ekonomicznej, określono również rodzaj działalności rolniczej, która powinna być prowadzona w gospodarstwie. W związku z tym należy stwierdzić, iż przewidziana w rozporządzeniu pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jest ukierunkowana zarówno przedmiotowo – a więc do gospodarstw rolnych spełniających określone warunki, ale również podmiotowo – do spełniających kryteria rozporządzenia producentów rolnych. Także w analizowanym przypadku R. P., przy spełnieniu stosownych wymogów, we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych zobowiązał się m. in. do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Mając na uwadze element osobisty przyznawanej pomocy należy stwierdzić, że w przypadku braku wyraźnego przepisu pomoc ta nie ma charakteru zbywalnego, dziedzicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.04.2002 r. sygn. akt IV SA 1478/00 (niepubl.) stwierdził, że decyzje będące ściśle związane z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje nie podlegają na ogół sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów. Tego rodzaju decyzje wprawdzie, w drodze wyjątku od generalnego zakazu, mogą podlegać sukcesji, jednakże wymaga to w każdym przypadku wyraźnych podstaw prawnych. W rozporządzeniu w § 10 przewidziano, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, z zastrzeżeniem § 11. Zatem zasadą jest, że przyznawana pomoc nie przechodzi na każdorazowego właściciela danego gospodarstwa rolnego. Wyjątek od tej zasady, przewidziany w § 11 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku, gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa złoży oświadczenie, w którym zobowiąże się do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego właściciela tego gospodarstwa. Jest to jedyny przypadek określony w rozporządzeniu przeniesienia płatności na inny podmiot. Rozporządzenie nie przewiduje natomiast przejęcia przez spadkobierców gospodarstwa rolnego praw i obowiązków wynikających z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Dla porównania należy zauważyć, że możliwość i tryb przejścia płatności na spadkobiercę przewidziano w przepisach dotyczących pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) w § 11 przewidziano możliwość przejścia płatności na spadkobiercę producenta rolnego, który w wyniku dziedziczenia nabył własność lub współwłasność działek rolnych objętych wnioskiem producenta o przyznanie płatności, jeżeli w określonym terminie złoży wniosek o przyznanie płatności obejmujący płatność, której dotyczył wniosek spadkodawcy oraz zobowiąże się do kontynuacji realizacji zobowiązań złożonych przez spadkodawcę. Rozwiązanie to jest uzasadnione faktem poniesienia przez producenta wydatków i nakładu pracy związanych z założeniem uprawy leśnej, a następnie koniecznością jej pielęgnacji i długim okresem zobowiązania do prowadzenia uprawy leśnej. Stąd brak takiej regulacji na gruncie przepisów dotyczących pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wskazuje, że taka możliwość nie występuje. W przypadku pomocy dla gospodarstw niskotowarowych nie zachodzą też okoliczności uzasadniające potrzebę zapewnienia kontynuacji tej pomocy po śmierci producenta rolnego, takie jakie występują chociażby na gruncie pomocy zalesieniowej. W przypadku śmierci beneficjenta, jego spadkobierca będący producentem rolnym, jeżeli spełnia warunki określone w rozporządzeniu, może wystąpić z wnioskiem i uzyskać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Należy też podkreślić, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia spadkobierca do wymaganego okresu prowadzenia działalności rolniczej przed dniem złożenia wniosku, zalicza również okres prowadzenia działalności rolniczej przez poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego, podobnie jak w przypadku następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Zatem skoro spadkobierca będący producentem rolnym może uzyskać przedmiotową pomoc finansową składając odpowiedni wniosek we własnym imieniu nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby "dziedziczenie" tych uprawnień po spadkodawcy. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja przyznająca R. P. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego objętą planem rozwoju obszarów wiejskich na skutek jego śmierci stała się bezprzedmiotowa. Śmierć producenta rolnego powoduje bowiem, niemożliwość dalszej realizacji zaciągniętych przez beneficjenta zobowiązań wynikających z planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a tym samym nie ma uzasadnienia do dalszej wypłaty pomocy finansowej. Należy też podzielić stanowisko, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 11.10.1985 r. sygn. akt SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, Nr 9-10, poz. 179, s. 391). Wobec powyższego zachodziły przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wygaśnięcia decyzji przyznającej R. P. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego objętą planem rozwoju obszarów wiejskich. Nie było zatem podstaw do dalszej wypłaty świadczeń, w tym za rok 2007. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje przez wydanie decyzji, która jest wydana w nowej sprawie w pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 07.07.1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989, Nr 2, poz. 60). Skoro mamy do czynienia z nowym postępowaniem administracyjnym do oceny czy skarżącej przysługiwał status strony w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania przywoływany przez organy w niniejszej sprawie art. 30 § 4 Kpa, który reguluje następstwo prawne w razie śmierci strony w toku postępowania. W związku z tym, iż wydawane w sprawie decyzje były kierowane do B. M., która objęła gospodarstwo rolne po R. P. należy stwierdzić, iż miała ona interes prawny w prowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym, zatem była stroną na zasadzie art. 28 Kpa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).