I SA/Bk 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. od decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 16 grudnia 2025 r. nr 9010-00000008594/25 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 16 grudnia 2025 r. nr 9010-00000008594/25 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej powoływany jako: "Dyrektor POR", "organ odwoławczy"), orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Łomży, uchyliło decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zambrowie (dalej powoływany jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 8 sierpnia 2025 r. nr 0201-2025-003546 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. Postępowanie prowadzone z wniosku D. P. (dalej powoływany również jako: "wnoszący sprzeciw") z dnia 15 czerwca 2016 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dla młodych rolników i płatności redystrybucyjnej wraz ze zmianami Kierownik BP zakończył wydaniem decyzji z 5 lipca 2017 r. nr 0201-2017-003794, w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej wycofanych działek rolnych oraz przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową, płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatność dla młodych rolników w pomniejszonej wysokości, a płatność redystrybucyjną zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach"). W dniu 8 września 2021 r. Prokurator Okręgowy w Łomży złożył pismo do Kierownika BP z zapytaniem czy doszło do wznowienia postępowania w sprawie skarżącego, a następnie w dniu 23 września 2021 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania, wskazując na prowadzone śledztwo w sprawie wyłudzenia nienależnych dopłat przez skarżącego. Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. nr 93/2021 Kierownik BP z urzędu wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną, wskazując, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W dniu 16 grudnia 2021 r. wnoszący sprzeciw złożył oświadczenie, wskazując że w roku 2016 użytkował działki rolne położone na terenie Narwiańskiego Parku Narodowego i na dzień 31 maja 2016 r. był posiadaczem – użytkownikiem działek. Wyjaśnił, że działki te dzierżawił od firmy S. na podstawie ustnej umowy. W dniu 19 lipca 2022 r. Prokuratura Okręgowa w Łomży przekazała organowi I instancji wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli oraz zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Decyzją z dnia 29 września 2023 r. nr 162/2023 Kierownik BP odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej, jednak w następstwie odwołania Prokuratora Okręgowego w Łomży Dyrektor POR decyzją z 13 grudnia 2025 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor POR wskazał na ograniczenie prawa prokuratora do udziału w postępowaniu, jak również brak weryfikacji twierdzeń wnoszącego sprzeciw w kwestii posiadania i rolniczego użytkowania gruntów w 2016 r. Organ odwoławczy zaaprobował wskazania prokuratora o konieczności przeprowadzenia dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadków dyrektora lub strażników parku czy też przedstawicieli spółki S., P. K. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kierownik BP przeprowadził dowody z zeznań świadków: B. P., T. G., R. M., G. P., W. S. i P. M., a następnie w dniu 8 sierpnia 2025 r. wydał decyzję nr 0201-2025-003546, którą ponownie odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. W następstwie odwołania Prokuratora Okręgowego w Łomży Dyrektor POR wydał ww. zaskarżoną sprzeciwem decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił prawne uwarunkowania postępowania wznowieniowego na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził, że postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione poprzez analizę zdjęć satelitarnych za okres od 9 czerwca 2016 r. do 2 kwietnia 2017 r. i umożliwić stronom zapoznanie się z tymi dowodami. Sprzeciw od decyzji Dyrektora POR wniósł do sądu administracyjnego D. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie mimo braku ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jaki konkretnie przepis postępowania został naruszony przez organ I instancji oraz na czym to naruszenie polegało, a także brak wykazania konieczności ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, 3) art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy mimo posiadania pełnych kompetencji i dowodów w sprawie do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, 4) art. 12 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużenie postępowania i naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej, 5) błędne rozumienie pojęcia nowych dowodów w kontekście art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wskazywanie potrzeby skorzystania z danych satelitarnych, o których istnieniu organ wiedział w momencie wydania wszystkich decyzji w sprawie od 2017 r., zdjęcia satelitarne nie są nowym dowodem nieznanym organowi w chwili wydawania decyzji, 6) błędy merytoryczne w zakresie konieczności uzupełnienia postepowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wnoszący sprzeciw wskazał, że zdjęcia satelitarne były znane organowi, więc nie mogą zostać uznane za nowe dowody. Wskazano też na ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W piśmie przekazującym sprzeciw organ odwoławczy nie odniósł się do jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się niezasadny. Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy więc zauważyć, że co do zasady zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy jednak wskazać, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1770/23 i powołane tam orzecznictwo). Zasadnie wskazuje się, że sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 33/24). Tym samym w orzecznictwie funkcjonuje wyważony pogląd, że co prawda kontrola sądowoadministracyjna w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona do zbadania zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a sąd administracyjny powinien powstrzymać się od przesądzania o prawach i obowiązkach podmiotów, które nie mogą uczestniczyć w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem (art. 64b § 3 p.p.s.a.), to zarazem często stwierdzenie czy zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. wymaga rozstrzygnięcia w zakresie spornych kwestii dotyczących przepisów prawa materialnego, bowiem te przepisy wyznaczają zakres sprawy wymagający wyjaśnienia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie sposób było ocenić czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej bez rozstrzygnięcia jakie przepisy winny mieć zastosowanie i bez dokonania prawidłowej ich wykładni, gdyż przepisy te determinowały zakres koniecznych ustaleń w sprawie. W sprawie niniejszej wywód w tym zakresie należy rozpocząć od zwrócenia szczególnej uwagi na fakt, że dotyczy ona postępowania wznowieniowego, w związku z czym należy mieć na uwadze różnice miedzy postępowaniem zwykłym a trybem nadzwyczajnym, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie sprawy nie budzi wątpliwości, że organ I instancji wszczął postępowanie wznowieniowe na podstawie wniosku Prokuratora Okręgowego w Łomży. Nie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe znajduje się aktualnie na kolejnym etapie, w którym, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jako przyczynę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ prowadzący postepowanie wznowieniowe miał zatem odpowiedzieć na pytanie czy rzeczywiście "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji". Wymaga podkreślenia, a co nie zostało uwypuklone przez organ odwoławczy, że organ nie poszukuje tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie stanowiska strony inicjującej nadzwyczajne postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I GSK 259/23). Kierownik BP powinien w pierwszej kolejności skupić się zatem na dokumentach dostarczonych przez wnioskującego prokuratora, a więc na wystąpieniu pokontrolnym NIK oraz zawiadomieniu NIK o popełnieniu przestępstwa. Dopiero w przypadku stwierdzenia podstawy wznowienia kolejnym etapem jest rozpatrzenie sprawy co do istoty. Z decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie nie było prowadzone w tym kierunku. Organ I instancji nie poddał ocenie tych dokumentów pod kątem zaistnienia podstawy wznowienia. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy okoliczności i dowodów, które mogłyby stanowić podstawę faktyczną wydanej decyzji. Muszą więc dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć istotne znaczenie prawne w kwestiach zasadniczych rozstrzygniętych w decyzji. Za okoliczność spełniającą te warunki należy uznać taką, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż wynikające z dotychczasowej decyzji (por. ww. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I GSK 259/23). W pierwszej decyzji z dnia 29 września 2023 r. nr 162/2023 organ I instancji słusznie wskazał w tym względzie, że w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r. wymóg dysponowania tytułem prawnym do gruntu zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dotyczył jedynie działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Tymczasem z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.) wynika, że grunty znajdujące się w zarządzie parków narodowych nie wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem nie mogły mieć znaczenia okoliczności wskazujące na bezumowne korzystanie z gruntów Narwiańskiego Parku Narodowego (brak zgody NPN na poddzierżawę). Uściślić należy w tym względzie, że uzasadnionym jest rozstrzyganie tej kwestii w oparciu o przepisy obowiązujące w 2016 r. Choć w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 151, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1039/24) to należy uznać, że takie działanie naruszałoby w tym przypadku wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Skoro ustawodawca w 2016 r. nie przewidywał wymogu dysponowania tytułem prawnym do gruntów parku narodowego to oczekiwanie spełnienia tego wymogu byłoby niezasadne. Tym samym w tym zakresie wskazania organu I instancji zasługiwały na aprobatę i zasadnie nie stanowiły one podstawy uchylenia dla Dyrektora POR. Istotne pozostawało natomiast czy nowe okoliczności w sprawie przedstawione przez prokuraturę dają pole do odmiennej oceny w zakresie faktycznego użytkowania gruntów NPN przez wnoszącego sprzeciw. Takiej oceny organ I instancji nie dokonał, co było podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie zdecydował o uchyleniu rozstrzygnięć organu I instancji, choć zarazem błędnie nie zwrócił Kierownikowi BP uwagi właśnie na to uchybienie. Z tego względu niezrozumiałe dla skarżącego mogły być wskazania organu odwoławczego, by organ I instancji prowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe w zakresie faktycznego użytkowania działek. Jest to jednak zalecenie o tyle słuszne, gdyż można już obecnie stwierdzić, że zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to z uwagi na wynikające z przedstawionych przez prokuraturę dokumentów nowych okoliczności nieznanych Kierownikowi BP, tj. rozwiązania umowy przez Narwiański Park Narodowy z dzierżawcą – spółką S. z uwagi na nieprzystąpienie przez dzierżawcę do koszenia. Skoro do koszenia według wskazań Dyrektora NPN wyrażonych w kontroli NIK miał nie przystąpić dzierżawca to zarazem mogło oznaczać to brak działania poddzierżawcy – wnoszącego sprzeciw na poddzierżawianych gruntach zgłoszonych do płatności. Wskazany przez Dyrektora NPN brak koszenia, a więc wykonywania zabiegów agrotechnicznych należy odnosić do przesłanek przyznania płatności, a więc faktycznego użytkowania rolnego działek zgłoszonych do płatności. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia otwiera drogę do rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ I instancji, co powinno polegać na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie faktycznego użytkowania działek zgłoszonych do płatności. Organ I instancji z uwagi na wcześniejsze zalecenia organu odwoławczego podjął już pewne działania w tym zakresie polegające na przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, zasadnie Dyrektor POR uznał je jednak za niewystarczające. Przy tym można zauważyć, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dowodowym zmierzał raczej do stwierdzenia, że nie ma podstawy wznowienia aniżeli rozpatrzenia sprawy co do istoty. Nie było to działanie właściwe. Zaistnienie podstawy wznowienia organ I instancji powinien ustalić na podstawie dokumentów przedstawionych przez prokuraturę, a następnie przejść do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na tym etapie organ powinien rozpatrzyć sprawę w sposób tożsamy jakby prowadził postępowanie zwykłe. Należy więc przypomnieć, że niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie powierzchni kwalifikowanej do płatności za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08, postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1992/19), a zatem uprawnione jest skorzystanie z ortofotomap i podobnych narzędzi analitycznych ARiMR. Zarzut wnoszącego sprzeciw w tym względzie nie jest zasadny o tyle, że organ I instancji nie powinien prowadzić już analizy przesłanki wznowieniowej i zdjęcia satelitarne nie powinny być oceniane jako "nowe dowody" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe powinno bowiem znaleźć się już na kolejnym etapie, w którym organ rozpatruje sprawę co do istoty. Na tym etapie organ rozpatruje sprawę tak jak w trybie zwykłym, a więc gromadzi materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, a jak już stwierdzono – dowody z ortofotomap itp. stanowią tu podstawowe narzędzie organów w tego typu sprawach. Mając przy tym na uwadze znaczący upływ czasu (od 2016 r., którego dotyczy decyzja ostateczna upłynęło już prawie 10 lat), rozpatrzenie sprawy w oparciu o dowody z zeznań świadków nie jest optymalnym rozwiązaniem, gdyż świadkowie mogą już nie pamiętać okoliczności mających w sprawie znaczenie, co zresztą można zaobserwować na przykładzie niniejszej sprawy. Przesłuchani przez organ I instancji świadkowie często nie pamiętali już czy grunty były użytkowane rolniczo przez wnoszącego sprzeciw. Również z tego względu dalece bardziej odpowiednim będzie przeprowadzenie dowodów z ortofotomap zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Należy również wskazać, że akta sprawy nie dają możliwości stwierdzenia, że decyzja ostateczna została wydana w oparciu o ortofotomapy i inne narzędzia analityczne ARiMR. Nie można też przyjąć założenia, że tak właśnie było, jak również, że tego rodzaju dowody były wówczas właściwie ocenione. Temu powinno właśnie służyć w tym przypadku postępowanie wznowieniowe, by ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i rozwiać wątpliwości wynikające z zaistnienia podstawy wznowienia. Należy stwierdzić, że niezasadnie wnoszący sprzeciw oczekuje, by to organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w ww. zakresie. W ocenie sądu wykraczałoby to poza kompetencje organu odwoławczego zakreślone w art. 136 k.p.a., gdyż dotychczas organ I instancji nie prowadził postępowania we właściwym kierunku i pomimo przeprowadzenia określonych dowodów nie zbliżył się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Końcowo należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie przesłanki wznowieniowej nie musi prowadzić do wydania decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej i rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Natomiast w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W przypadku stwierdzenia jednej z ww. przesłanek organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie przesłanki z art. 146 k.p.a. nie oznacza więc zarazem, że organ mógłby odstąpić od zbadania istoty sprawy. Art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. wyłącznie uniemożliwia usunięcie decyzji ostatecznej z obrotu, jednak nie niweczy sensu prowadzenia postępowania w sposób merytoryczny po stwierdzeniu podstawy wznowienia, gdyż powinien w decyzji wskazać na naruszenie prawa, które miało miejsce. Podsumowując, organ odwoławczy nie ustrzegł się błędów w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jednak odpowiada ona prawu, gdyż zaistniały podstawy przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor POR nie odnotował, że postępowanie wznowieniowe powinno być prowadzone na tym etapie w sposób merytoryczny i to właśnie uzasadnia przeprowadzenie dowodów m.in. z ortofotomap. Zarazem trafnie stwierdził istotne braki w materiale dowodowym sprawy, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania polegające na niezebraniu materiału dowodowego i błędnej ocenie, że dowody z zeznań świadków pozwalają na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Brak odpowiednich dowodów sprawił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieuzasadnione byłoby wymaganie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, bowiem dotychczas zebrany materiał dowodowy jest dalece niewystarczający. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.