I SA/Bk 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.), Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2016 oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1.B. R. (dalej: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) w ramach realizacji wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,18 ha i wariantu 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do działki rolnej o powierzchni 0,15 ha. 2. W dniach [...] lipca 2016 r. – [...] października 2016 r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO (nr dokumentu [...]). Podczas tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, którym przypisano kody pokontrolne: - DR 53 – zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania, - DR 6 – nie stwierdzono deklarowanej uprawy/ upraw. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Ponadto, podczas wywiadu terenowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2016 r. na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A1 z deklaracją uprawy "mieszanka zbożowa" na powierzchni 2,79 ha stwierdzono na całej powierzchni uprawę "mieszanka strączkowo-zbożowa". 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wariancie 2.5 zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, a w wariancie 2.1 do powierzchni 8,39 ha, czyli z pominięciem działki A1. 4. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył stosowne przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r, poz. 361 ze zm. – dalej: "Rozporządzenie rolnośrodowiskowe") uznając, że biorąc pod uwagę stwierdzenie innej niż deklarowana uprawy na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A1 oraz to, że Skarżący nie zgłosił zmiany prowadzonej uprawy na podstawie art. 15 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., organ I instancji prawidłowo wykluczył z płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok przedmiotową działkę rolną. Organ nie uwzględnił zarzutów odwołania. W szczególności organ nie uwzględnił złożonych przez Skarżącego wyjaśnień oraz dokumentów (rejestr działalności rolnośrodowiskowej, kopia certyfikatu JC) potwierdzających uprawę mieszanki zbożowej na działce rolnej A1, stwierdzając, że dołączona do raportu dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu kontroli na spornej działce rolnej potwierdza uprawę mieszanki zbożowo - strączkowej (owies + koniczyna), co jest niezgodne z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do podważenia wyników kontroli, wskazując, że kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przypisanej formie, w zakresie powierzonych jemu z mocy prawa zadań, wskazanych w zakresie działania tego organu. Kontrola na miejscu została przeprowadzona przez zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48). Organ wskazał, że wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a Skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. W przedmiotowej sprawie nie znalazł też zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, bowiem stwierdzono, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, a niezgodność deklaracji uprawy na działce rolnej A1 nie była wynikiem błędu oczywistego ani wynikiem błędu organu. 5. Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i jednoczesnego wywiedzenia z nich sprzecznych okoliczności, które były podstawą wadliwie ustalonego układu faktycznego w sprawie; - art. 84 § 1 k.p.a. — poprzez niedopuszczenie z urzędu w poczet materiału dowodowego dowodu z zakresu opinii biegłego ze znajomości zasad agrotechniki i uprawy zbóż. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji mylnie uznał, iż koniczyna jest rośliną strączkową, pomimo tego, iż dokonał ustalenia, że mieszanka to zestawienie dwóch roślin: owsa i koniczyny. Skarżący przytoczył definicję koniczyny znalezioną na stronie internetowej www.wikipedia.pl, z której wynika m.in., że koniczyna - to rodzaj roślin z rodziny bobowatych. Wskazał też, że rośliny strączkowe, motylkowe grubonasienne to rośliny z rodziny bobowatych (motylkowatych) o dużych nasionach uprawiane jako rośliny pastewne, jadalne i dostarczające surowca do przemysłu spożywczego. Uprawiane są dla nasion, paszy i jako zielony nawóz. Ponieważ tak jak inne motylkowe współżyją z bakteriami brodawkowymi — wiążą wolny azot. Pozostawiając go w glebie poprawiają jej żyzność i właściwości fizyczne. Dlatego są też często uprawiane jako przedplon. Do roślin strączkowych zaliczane są jare rośliny jednoroczne Klasyfikowane odrębnie wieloletnie rośliny motylkowe, zwane są drobnonasiennymi i uprawiane są głównie jako rośliny pastewne. Skarżący wskazał też na dywersyfikację rozróżnienia gatunkowego roślin, na którą wskazuje również ustawodawca. Zauważył, że w Załącznikach numer 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu odmiennie wskazano gatunki roślin w załączniku numer 1 zatytułowanym "gatunki roślin strączkowych na ziarno, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno" oraz w załączniku numer 2 zatytułowanym "gatunki roślin pastewnych, do których może zostać przyznana płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych". Skarżący wskazał, iż rośliny wyeksponowane w załączniku numer 1 są tożsame z roślinami wymienionymi w zestawieniu roślin strączkowych ze strony www.wikipedia.pl, natomiast koniczyna została wpisana w załączniki numer 2. Powyższe, zdaniem Skarżącego, dowodzi, że protokół z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO zawiera w sobie nieścisłość na tyle istotną, że nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Tym bardziej, że organ II instancji nie omówił braku zaprzeczenia wiarygodności treści zapisu z kopii certyfikatu JC jednostki certyfikującej, która również dokonywała kontroli. Zdaniem Skarżącego, organ winien dopuścić dowód z zakresu opinii biegłego ze znajomości zasad agrotechniki i uprawy zbóż, który mógłby wypowiedzieć się co do jego twierdzeń w zakresie zastosowania przez niego prawidłowego zabiegu agrotechnicznego polegającego na wsiewce w zboża (w tym wypadku owsa) koniczyny, która była przeznaczona jako plon pogłówny w następnym roku. Brakiem winy ze strony odwołującego się jest to, że w zeszłym roku w miesiącach letnich nastąpiły obfite opady atmosferyczne, które doprowadziły do przerostu wsiewki nad plonem pogłównym, co ma odzwierciedlenie na materiale poglądowym w formie zdjęć fotograficznych zebranym przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też ją poprzedzającej decyzji organu I instancji. 6. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 4. Sprawa dotyczy prawidłowości działania organu, który przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości pomniejszonej w stosunku do wnioskowanej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 r. w odniesieniu do działki A1 zadeklarował uprawę mieszanki zbożowej. W trakcie przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie Skarżącego stwierdzona została nieprawidłowość polegająca na tym, że na działce tej stwierdzono uprawę mieszanki strączkowo – zbożowej (owies i koniczyna). W konsekwencji organ odmówił przyznania płatności w odniesieniu do tej działki. Skarżący kwestionuje to ustalenie i twierdzi, że deklarowana przez niego powierzchnia do płatności 11,18 ha jest powierzchnią właściwą. W odwołaniu Skarżący podniósł, że wysiał wyłącznie mieszankę zbożową i tylko takie zboża uprawia, co potwierdziła Jednostka Certyfikująca jego gospodarstwo. W skardze do Sądu Skarżący kwestionuje zaliczenie koniczyny do roślin strączkowych i wskazuje, że powyższa nieścisłość winna skutkować zakwestionowaniem prawidłowości ustaleń organu i dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego, który mógłby wypowiedzieć się co do jego twierdzeń w zakresie zastosowania prawidłowego zabiegu agrotechnicznego polegającego na wsiewce w zboża (w tym wypadku owsa) koniczyny, która była przeznaczona jako plon pogłówny w następnym roku. Sąd zauważa, że Skarżący potwierdza ostatecznie, iż na spornej działce A1 prawidłowo stwierdzono, iż uprawa nie stanowiła zadeklarowanej przez niego mieszanki zbożowej, lecz na działce tej zostały przez niego zasiane owies i koniczyna. W sprawie nie budzi więc wątpliwości, że Skarżący, chociaż we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wskazał jako roślinę uprawną mieszankę zbożową, to następnie dokonał zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego zasiewając owies z koniczyną, co nie było zgodne z dokonanym zgłoszeniem tego faktu Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia jest to, czy koniczyna jest rośliną strączkową czy z rodziny bobowatych. Istotne jest natomiast to, że Skarżący dokonał zasiewu niezgodnego z zadeklarowanym we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym ustaleniem brak było podstaw do powoływania w sprawie biegłego. Sporna okoliczność została ustalona przez organ w sposób niewątpliwy. Organ ustaleń dokonał podczas kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO a także podczas wywiadu terenowego na działce Skarżącego. Słusznie wskazuje organ, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Skarżący nie tylko nie kwestionował ustaleń kontroli ale potwierdza, że poza mieszanką zbożową na spornej działce zasiał koniczynę. Powyższych ustaleń nie może podważyć twierdzenie Skarżącego, że zasianie koniczyny miało na celu prowadzenie zabiegów agrotechnicznych. Skoro Skarżący zadeklarował we wniosku o płatność uprawę mieszanki zbożowej, to mógł na zadeklarowanej w tym celu działce uprawiać wyłącznie mieszankę zbożową. 5. Sąd zauważa, że przepis § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego stanowi, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia wymagają takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na (pkt 4) zmianie: a) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, lub miejsca uprawy truskawki lub poziomki, lub maliny w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, z tym że taka zmiana w przypadku rośliny dwuletniej określonej w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny, lub b) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 lub truskawki, lub poziomki, lub maliny, lub agrestu (porzeczki agrestu), lub borówki wysokiej i średniej, lub jeżyny, lub porzeczki uprawianych w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, lub truskawkę, lub poziomkę, lub malinę, które mogą być uprawiane w ramach wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, z tym że taka zmiana w przypadku rośliny dwuletniej określonej w ust. 1a załącznika nr 4 do rozporządzenia jest dopuszczalna po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny, lub c) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 lub truskawka, lub poziomka, lub malina, lub agrest (porzeczka agrest), lub borówka wysoka i średnia, lub jeżyna, lub porzeczka w ramach wariantu 9 lub 10 pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2; jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie. W myśl § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej i zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. W niniejszej sprawie Skarżący, pomimo wprowadzonej zmiany, nie dochował formalności wymienionych w powyższym przepisie. 6. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego. Organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy. Wydając decyzję oparł się przede wszystkim na raporcie kontroli przeprowadzonej przez zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych. Ponadto w ramach tej kontroli przeprowadzono wywiad terenowy, który potwierdził, że na działce A1 rośnie nie tylko zboże, ale i koniczyna. Wnioski wyprowadzone przez organ w postępowaniu są prawidłowe. Sąd nie dostrzega też, aby nastąpiło przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, mylne zaliczenie koniczyny do roślin strączkowych nie miało wpływu na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że wymagała ona wiadomości specjalnych, dla wyjaśnienia których należało powołać biegłego. Niezależnie od zakwalifikowania koniczyny do określonego gatunku, rozstrzygnięcie sprawy byłoby bowiem identyczne. Dlatego zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Sąd uznał za bezpodstawny. 7. Mając powyższe na uwadze, jako że skarga okazała się niezasadna, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.