I SA/Bk 83/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 9010-00000000019/25 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2017 rok oddala skargę. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 12 maja 2017 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej powoływana jako: "Spółka", "skarżąca") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.7 - ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) i wariantu 4.8 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki. W dniu 28 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wpłynęły oświadczenia z dnia 23 lutego 2018 r. o wystąpieniu szkody w uprawach oraz oświadczenia Spółki o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności. 2. Decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 0189-2018-034848 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP) odmówił Spółce przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2017 r. oraz odmówił uznania wyłączenia zbiegów koszenia działek ewidencyjnych wymienionych w piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. jako zdarzenia siły wyższej łub wyjątkowych okoliczności. 3. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 29 marca 2019 r. nr 9010-2019-007599 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi BP. 4. Powyższą decyzję Dyrektora POR Spółka zaskarżyła sprzeciwem. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 185/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw. 5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik BP w dniu 26 lutego 2021 r. wydał decyzję o nr 0189-2021-007343, w której uznał wyłączenie z zbiegów koszenia działek ewidencyjnych wymienionych w piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. jako zdarzenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, przyznał Spółce płatność w ramach realizacji wariantu 4.7 oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 4.8. 6. Wnioskiem z 21 kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji z 26 lutego 2021 r. nr 0189-2021-007343. Decyzją z 18 maja 2023 r. nr 9010-00000001329/23 Dyrektor POR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. 7. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. nr 42/2023 Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2048/23 oddalił skargę. 8. Wnioskiem z 3 czerwca 2024 r. Spółka zwróciła się o zmianę decyzji z 26 lutego 2021 r. nr 0189-2021-007343. Decyzją z 30 października 2024 r. nr 0189-2021-007343/01 Kierownik BP odmówił zmiany ww. decyzji. 9. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 9010-00000000019/25 Dyrektor POR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Wyjaśnił, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje zdaniem organu odwoławczego, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analizując możliwość wydania decyzji zmieniającej na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych wskazuje, że wszystkie deklarowane do płatności w 2017 roku działki rolne podlegały zabiegom koszenia, a wymogiem dodatkowym zgodnie z wymogami wariantu i planem działalności rolnośrodowiskowej było pozostawienie bez koszenia jedynie części poszczególnych działek rolnych. Uznał wobec tego, że żadna z działek rolnych nie była w całości wyłączona z zabiegów koszenia, tym samym żadna z działek rolnych w odniesieniu do której organ uznał działanie siły wyższej nie spełniała warunku kwalifikowalności (prowadzenia działalności rolniczej § 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego). Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka nie realizowała zobowiązania, bowiem zobowiązaniem mogą być objęte działki spełniające warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit a i b rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego). Zdaniem organu odwoławczego niezasadne jest twierdzenie Spółki podniesione we wniosku o zmianę decyzji, że "zobowiązaniem był brak koszenia". Spółka nie miała działek rolnych wyłączonych w 100% z zabiegów koszenia. W niniejszej sprawie wymogiem było pozostawienie części działki rolnej bez koszenia. Skoro Spółka nie mogła wykonać koszenia działek to nie spełniła warunku, naruszyła też wymogi wariantu, bowiem pozostawiła 100% powierzchni niekoszonej. Strona nie poniosła żadnych kosztów z prowadzenia działalności rolniczej. Poza tym celem pozostawienia 15-20% działki niewykoszonej jest zapewnienie warunków lęgowych schronienia ptaków, a skoro grunty były zalane wodą to cele społeczne i środowiskowe nie zostały spełnione. Dyrektor POR zauważył, że uznając siłę wyższą do działek ewidencyjnych wymienionych w załączniku nr 1 do pisma z dnia 23 lutego 2028 r. organ nie ma luzu decyzyjnego w zakresie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48-73, dalej jako: "rozporządzenie 640/2014") – na stronę nie nakłada się kar administracyjnych z tytułu niespełnienia warunków i wymogów. Strona nie zachowuje prawa do przyznania pomocy. Strona nie jest zobowiązana do zwrotu płatności z tytułu braku realizacji zobowiązania. Wskazał ponadto, że przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, a przepisem takim jest według organu odwoławczego art. 4 rozporządzenia 640/2014. Zmiana lub uchylenie decyzji musi bowiem pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w zakresie czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny w słuszny interes strony Dyrektor POR ustalił, że stosując art. 155 k.p.a. nie można odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego. Uchylenie ww. decyzji stałoby w sprzeczności z interesem społecznym i prowadziłoby do naruszenia art. 4 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 640/2014. Nie jest decydujące subiektywne przekonanie strony o zasadności zmiany decyzji, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego Spółka nie wykazała, że w przyjętym w sprawie stanie faktycznym i prawnym przesłanka ta została spełniona. Korzyść finansowa nie jest kryterium świadczącym o słusznym interesie strony. Chroniony może być tylko tzw. interes kwalifikowany (słuszny), czyli taki, który nie jest sprzeczny z prawem ani zasadami współżycia społecznego. Pojęcie "słuszny" należy uznać za dodatkowy czynnik oceniający. Z tej racji nie każdy interes obywatela powinien być uwzględniany, a jedynie interes godny ochrony, zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Uznanie interesu za słuszny musi być w konkretnym przypadku poprzedzone jego obiektywną oceną, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy. Za naganne należy uznać korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, a zwłaszcza naruszający chronione dobro innych obywateli. W takich sytuacjach zostaje naruszony interes społeczny, co tym bardziej powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za "słuszny". Zdaniem Dyrektora POR strona w sposób zupełnie nieuprawniony wykłada art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 640/2014. W żadnym z przepisów sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet, gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. Skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu. Według organu odwoławczego zmniejszenie płatności (oraz jej nie przyznanie w ramach pakietu 4.8) znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu i dotyczy zmniejszenia płatności w danym roku. Konsekwencją tego mogło być – o ile nie zostałoby wskazane, niezależne od rolnika okoliczności wystąpienia siły wyższej skutkujące nierealizowaniem przez niego w danym roku podjętego zobowiązania – żądanie zwrotu (odzyskanie) płatności za lata ubiegłe. 10. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię, poprzez nieprawidłowe uznanie że nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej, podczas gdy utracony został cały spodziewany zbiór biomasy a ponadto spółka musiała ponieść koszty niezbędne do przygotowania się do zaplanowanych na rok 2017 koszeń, w szczególności ponieść koszty pracownicze, sprzętu i infrastruktury, oraz niemożliwe było przetworzenie biomasy na produkt docelowy co pozbawiło spółkę zysków z tego tytułu, a nadto z uwagi na naturę wykonywanych koszeń stanowiących zabiegi pielęgnacyjne utrata dochodu następuje z samej natury wykonywanych zabiegów w okresie suboptymalnej wegetacji, co zmniejsza potencjalny zbiór, 2) art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy, akt oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, że w sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji, w szczególności słuszny interes strony, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się takiej zmianie; II. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 – przez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez: niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, co doprowadziło do błędnego uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, 2) art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, gdzie organ posiada wiedzę o stanie nieruchomości w czasie wystąpienia siły wyższej, potencjalnym zbiorze, warunkach atmosferycznych oraz wymogach jakie spełnić musi skarżąca by dokonać koszenia (szczególnie czas zbioru i sposoby koszenia) z czego wynika, że skarżąca poniosła dodatkowe koszty i nie uzyskała z tego zbioru biomasy, 3) art. 79a k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ I instancji w piśmie informującym o zakończeniu postępowania administracyjnego wszystkich przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania wezwania spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, jak również powielenie przez organ odwoławczy tego naruszenia poprzez posługiwanie się ogólnikowymi stwierdzeniami, które poddają w wątpliwość wyczerpującą analizę materiału dowodowego, a tym samym prawidłowe rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że można wskazać na dwa główne błędy jakie popełnia organ, to jest wykładnia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 oraz błędne niezastosowanie art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej z niezrozumiałych przyczyn organ interpretuje art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w sposób możliwie niekorzystny dla strony i w ocenie skarżącego całkowicie błędny. Organ przyjmuje bowiem, że wspomniana regulacja dotyczy kwestii zwrotu płatności z tytułu realizacji zobowiązania. W ocenie skarżącej taka wykładnia przepisu jest niedopuszczalna. Organ nie może wycofać płatności za te części zobowiązania, na których wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 11. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki do dokonania zmiany ww. decyzji ostatecznej z 26 lutego 2021 r. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z art. 155 k.p.a. wynika, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu tj. poprzez uchylenie lub zmianę, możliwe jest wówczas, gdy: strona na mocy tej decyzji nabyła prawo, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie, a za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawa nabyte z decyzji administracyjnej to każda korzyść, którą - pod względem prawnym - strona wyciąga z załatwienia tą decyzją swojej sprawy. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie, dając podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów; za takie korzyści należy uznawać określenie obowiązków co do ich rodzaju, charakteru i wielkości. Korzyści wywodzone są z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji bez względu na to, czy decyzję wydano z urzędu, czy też na wniosek strony, i czy z tym wnioskiem jest zgodna w całości, czy w części. Niewątpliwie decyzja z 26 lutego 2021 r. w zakresie uznania wyłączenia z zabiegów koszenia działek ewidencyjnych wymienionych w piśmie z 23 lutego 2018 r. jako zdarzenie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności jest decyzją, na mocy której Spółka nabyła prawo. Została ona wydana m. in. na podstawie art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, jeżeli beneficjent nie jest w stanie wykonać zobowiązania w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, daną płatność wycofuje się proporcjonalnie za lata, w których występowała siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności. Wycofanie dotyczy wyłącznie tych części zobowiązania, dla których nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Nie stosuje się wycofania w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności i innych obowiązków i nie nakłada się kary administracyjnej. Decyzja ta została wydana na wniosek Spółki i uwzględniała jej żądanie. Istnienie przepisu szczególnego wyrażającego zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, jest negatywną przesłanką stosowania art. 155 k.p.a., do czego zbadania zobligowany jest organ. Zdaniem Sądu, w sprawie nie można stwierdzić istnienia konkretnego przepisu, który stałby na przeszkodzie zastosowaniu instytucji z art. 155 k.p.a. Nie jest takim przepisem art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Nie można wykluczyć sytuacji, w której decyzja wydana na tej podstawie zostanie zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Należy w tym miejscu odnotować rozbieżność poglądów odnośnie dopuszczalności wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych deklaratoryjnych. W wyroku NSA z 31 sierpnia 1995 r., SA/Po 313/95 stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych do tego, by w trybie art. 155 można było uchylać lub zmieniać prawidłowe (niewadliwe) ostateczne decyzje deklaratoryjne organów podatkowych, określające zobowiązania w podatku od towarów i usług. Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z 1 marca 1996 r., III SA 362/95 stwierdzono, że wzruszenie decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W żadnym wypadku korekta taka nie może dotyczyć decyzji deklaratoryjnych. Zdaniem Sądu, poglądy te nie są przekonujące. Przyjąć należy, że z istoty postępowania, jak i z brzmienia przepisu art. 155 wynika wniosek przeciwny, gdyż jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których dominujące jest kryterium słuszności. Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z 17 stycznia 1996 r., III SA 892/95, M. Pod. 1997/2, s. 52, wyrażono pogląd odmienny, mianowicie że w trybie art. 155 można uchylać lub zmieniać prawidłowe (niewadliwe) decyzje deklaratoryjne organów podatkowych określające zobowiązania podatkowe. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd i uznaje, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane ostateczne decyzje deklaratoryjne stwierdzające nabycie przez stronę praw z mocy ustawy (ex lege). Należy choćby wskazać, że podział decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne ma charakter wyłącznie doktrynalny, a przepis art. 155 k.p.a. rozróżnienia w tym przedmiocie nie czyni. Zasadniczo więc nie można jednoznacznie wykluczyć zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w oparciu o art. 4 rozporządzenia 640/2014, jeśli za taką zmianą przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie rację ma organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Wzruszanie decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Wzruszenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i niewadliwych (M. Jaśkowska i inni, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2025, art. 155, teza 4). W wyroku NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, przyjęto, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera to możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych. Sąd orzekający w tej sprawie wyraża pogląd, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wadliwe, jak i decyzje niedotknięte wadami, wyłącznie jednak, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że interes społeczny lub słuszny interes strony nie może być utożsamiany z wadliwym, w odczuciu strony, zastosowaniem przepisu będącego podstawą decyzji ostatecznej. W przeciwnym razie procedura przewidziana w art. 155 k.p.a. byłaby wykorzystywana do ponownych kontroli legalności decyzji wydanych w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być natomiast podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, lub też podstawą do kontroli legalności decyzji ostatecznej. Należy raz jeszcze podkreślić, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2025, art. 155, teza 14). Dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła ona prawo, należy pamiętać, że przepis art. 155 nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. 5. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego lub faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06 i orzecznictwo tam powołane). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2025, art. 155, teza 16). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie słusznie wskazuje organ odwoławczy, że Spółka zmierza do merytorycznego, ponownego rozpoznania prawomocnej decyzji. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, decyzja objęta wnioskiem o zmianę nie została zakwestionowana przez stronę skarżącą w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu, badanie argumentów co do prawidłowości zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 nie może mieć w tym stanie prawnym miejsca. W szczególności nie można zmienić decyzji z tego względu, że w decyzji ostatecznej nie wzięto pod uwagę poniesionych przez Spółkę kosztów. Sąd wskazuje, że skoro kwestia ta nie była podnoszona i wykazywana w postępowaniu zwykłym, to nie może też być podstawą zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy nie znalazł w sprawie argumentów słusznościowych, mogący wskazywać na istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. 6. Analizując możliwość wydania decyzji zmieniającej prawidłowo przyjęto, że wszystkie deklarowane do płatności w 2017 r. działki rolne podlegały zabiegom koszenia, a wymogiem dodatkowym, zgodnie z wymogami wariantu i planem działalności rolnośrodowiskowej, było pozostawienie bez koszenia jedynie części poszczególnych działek rolnych. Powyższe oznacza, że żadna z działek rolnych nie była w całości wyłączona z zabiegów koszenia, tym samym żadna z działek rolnych, w odniesieniu do której organ uznał działanie siły wyższej, nie spełniała warunku kwalifikowalności (prowadzenia działalności rolniczej § 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego). Skarżąca nie realizowała zobowiązania, gdyż zobowiązaniem mogą być objęte działki spełniające warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit a i b rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego). W ocenie Sądu, słusznie stwierdził organ odwoławczy, że bezzasadne było twierdzenie skarżącej podniesione we wniosku o zmianę decyzji, że "zobowiązaniem był brak koszenia". Spółka nie miała działek rolnych wyłączonych w 100 % z zabiegów koszenia. W niniejszej sprawie wymogiem było pozostawienie części działki rolnej bez koszenia. Skoro Spółka nie mogła wykonać koszenia działek, to nie spełniła warunku, naruszyła też wymogi wariantu, bowiem pozostawiła 100 % powierzchni niekoszonej. Strona nie poniosła żadnych kosztów z prowadzenia działalności rolniczej. Poza tym celem pozostawienia 15-20% działki niewykoszonej jest zapewnienie warunków lęgowych schronienia ptaków, a skoro grunty były zalane wodą to Dyrektor POR ARMiR prawidłowo stwierdził, że cele społeczne i środowiskowe nie zostały spełnione. Ponadto organ instancji zasadnie stwierdził, że uznając siłę wyższą do działek ewidencyjnych wymienionych w załącznikach nr 1 i nr 2 do pisma z 23 lutego 2018 r. organ nie ma luzu decyzyjnego w zakresie zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 - na stronę nie nakłada się kar administracyjnych z tytułu niespełnienia warunków i wymogów. Strona nie zachowuje prawa do przyznania pomocy, ale nie jest zobowiązana do zwrotu płatności z tytułu braku realizacji zobowiązania. Analizując niniejszą sprawę organ słusznie doszedł do przekonania, że stosując art. 155 k.p.a. nie można było odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego, a uchylenie ww. decyzji stałoby w sprzeczności z interesem społecznym i prowadziłoby do naruszenia art. 4 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 640/2014. 7. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej co do interpretacji art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 640/2014, a brzmienie tego przepisu nie pozostawia organowi (wbrew twierdzeniu skarżącej) luzu decyzyjnego i wydana decyzja realizowała nakaz zawarty w tym przepisie. W żadnym z przepisów, w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. Skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu (zob. wyrok NSA z 23.11.22 r., I GSK 1489/19, opubl. CBOSA). Zatem zasadnie w sprawie przyjęto, że zmniejszenie płatności (oraz jej nieprzyznanie w ramach pakietu 4.7) znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu i dotyczy zmniejszenia płatności w danym roku. Konsekwencją tego mogło być - o ile nie zostałoby wskazane, niezależne od rolnika okoliczności wystąpienia siły wyższej skutkujące nierealizowaniem przez niego w danym roku podjętego zobowiązania - żądanie zwrotu (odzyskanie) płatności za lata ubiegłe. 8. Bezzasadne okazało się stanowisko skarżącej zmierzające do wykazania wystąpienia słusznego interesu strony. Organ badając spełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a. nie może kierować się subiektywnym odczuciem strony co do wystąpienia takiej przesłanki, a skarżąca de facto nie wykazała podnoszonych okoliczności. Należy przyznać rację organowi, że korzyść finansowa lub jej brak nie jest w tej sprawie kryterium świadczącym o słusznym interesie strony. Chroniony może być tylko tzw. interes kwalifikowany (słuszny), czyli taki, który nie jest sprzeczny z prawem ani zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony nie może wykraczać poza to, co ustawodawca przewidział na okoliczność wystąpienia siły wyższej, która w ostatecznej decyzji z 9 kwietnia 2021 r. została przyznana przez organ. Badanie poniesionych kosztów nie mogło podlegać ponadto weryfikacji w postępowaniu wszczętym w trybie art. 155 k.p.a., gdyż kwestia ta nie była podnoszona ani dowodzona w postępowaniu zwykłym. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które w istocie są skierowane przeciwko ustaleniom organu poczynionym w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 9 kwietnia 2021 r. 9. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 79a oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyczerpująco ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, a także wskazał motywy, na których oparł się wydając skarżoną decyzję. Ustalenia stanu faktycznego zostały skonfrontowane z treścią przepisów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, które również przedstawiono w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Organ nie mógł prowadzić postępowania dowodowego ponad to, co zostało zgromadzone w postępowaniu zwykłym, gdyż oznaczałoby wyjście poza granice stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Zarzut błędnego uznania, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wynika z niezrozumienia przez stronę charakteru procedury uregulowanej w art. 155 k.p.a. Otóż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a wystąpienie takiej przesłanki nie może skutkować zmianą decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznaje za niezasadny. Zdaniem Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia jest prawidłowe. Organ przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, wskazał ich rozumienie i przyjętą wykładnię, wyczerpująco przedstawił, z jakich powodów wydał rozstrzygnięcie negatywne. 10. Strona zarzuca naruszenie art. 79a k.p.a., podnosząc przy tym brak wskazania przez organ I instancji w piśmie informującym o zakończeniu postępowania administracyjnego wszystkich przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania wezwania spełnione lub wykazane. Zgodnie z powołanym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). Zgodnie z § 2 art. 79a k.p.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§2). Strona nie precyzje w skardze tego zarzutu. Sąd zauważa, że o jego niezasadności świadczy przede wszystkim fakt, iż wydając decyzję odmowną organ nie wskazuje na braki postępowania dowodowego. Z argumentacji zaskarżonej decyzji nie wynika, aby negatywne dla strony rozstrzygnięcie było podyktowane brakiem dostarczenia organowi dowodów w sprawie. 11. Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.