I SA/Bk 833/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu miasta z tytułu dotacji oświatowej za 2014 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 13 sierpnia 2020 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek A. K. (dalej jako: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w sprawie określenia skarżącej należności przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł. z tytułu dotacji za 2014 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], SKO w Ł. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 148 k.p.a., poprzez uznanie, że strona 27 stycznia 2020 r. dowiedziała się o decyzji SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r., [...], gdy organ administracji publicznej nie uwzględnił, że wniosek o wznowienie postępowania składa się od decyzji ostatecznej, a wiedzę o uzyskaniu przez ww. decyzję waloru ostateczności strona uzyskała dopiero w dniu 18 maja 2020 r., zatem termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania mijał 18 czerwca 2020 r., w związku z czym strona złożyła przedmiotowy wniosek w terminie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją SKO w Ł. został wniesiony przez stronę postępowania zakończonego tą decyzją, niemniej wniesienie podania nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca o decyzji SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r. dowiedziała się 27 stycznia 2020 r., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z 27 stycznia 2020 r. SKO wskazało, że z treści ww. pisma jasno wynika, że 27 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni nie tylko wiedziała o istnieniu decyzji SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r., ale też zapoznała się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji oraz przeanalizowała treść uzasadnienia tej decyzji. Organ zauważył także, że 17 stycznia 2020 r. skarżąca udzieliła pełnomocnictwa F. C. do sporządzenia kserokopii oraz fotokopii akt sprawy w toczącym się postępowaniu administracyjnym przed SKO w Ł. prowadzonym na skutek wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2019 r., nr [...], w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości przez skarżącą udzielonej w 2014 r. przez organ dotujący - Miasto Ł., 21 stycznia 2020 r. F. C. zapoznał się, w siedzibie SKO w Ł., z aktami ww. sprawy oraz zrobił fotokopie tych akt, w tym także decyzji nr SKO w Ł. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. SKO w Ł. stwierdziło, że o decyzji z [...] grudnia 2019 r. skarżąca wiedziała w dniu 27 stycznia 2020 r. i stosownie do przepisu art. 148 § 2 k.p.a. właśnie od tej daty należy liczyć miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawczyni, że decyzja SKO w Ł. nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nie jest decyzją ostateczną, Kolegium wyjaśniło, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ w postępowaniu odwoławczym mają przymiot ostateczności z mocy prawa. Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając ww. postanowienie w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że o ostateczności decyzji SKO w Ł. z [...] grudnia 2019 r., nr [...], skarżąca dowiedziała się w dniu 27 stycznia 2020 r., ponieważ w tym dniu jej ówczesny pełnomocnik wystosował pismo do organu drugiej instancji, w którym wskazuje na niestosowność zwrotów użytych w tej decyzji, w tym powszechnie uznawanych za obraźliwe, gdy jak sam organ administracji wskazał, pismo to wystosował pełnomocnik skarżącej, a nie skarżąca, wobec czego świadczy to jedynie o tym, że wiedzę o treści decyzji uzyskał pełnomocnik, a nie ona sama; - art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że wszystkie decyzje wydane w postępowaniu odwoławczym posiadają przymiot ostateczności, gdy jeżeli decyzja organu odwoławczego nie zostanie doręczona stronie nie można mówić o wydaniu decyzji, a doręczenie takiej decyzji stronie powoduje ten skutek, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna z dniem jej wydania; - art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że kwestia pozyskania przez skarżącą wiedzy o tym, że decyzja organu odwoławczego stała się ostateczna, nie podlega badaniu jako przesłanka od której zależy rozpoczęcie biegu terminu na wznowienie postępowania administracyjnego, gdy uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności jest podstawowym warunkiem, od którego całkowicie zależne jest badanie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, a mając na uwadze uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/13 z 25 listopada 2013 r. słusznie skarżąca przypuszczała, że decyzja SKO w Ł. nie jest ostateczna, zatem termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego prawidłowo liczyła od dnia, w którym uzyskała wiedzę o traktowaniu decyzji SKO w Ł. jako decyzji ostatecznej; - art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca dowiedziała się o decyzji, w tym o jej ostateczności, w dniu 27 stycznia 2020 r., gdy wiedzę tę pozyskała dopiero w dniu 18 maja 2020 r., gdy Miasto Ł. pismem z [...] maja 2020 r. o znaku [...] poinformowało ją, że SKO w Ł. traktuje decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. jako prawomocną. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w Ł. z 30 lipca 2020 r., nr [...], oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów, z których każdy obejmuje inny zakres przedmiotowy poddawany ocenie właściwego organu. Pierwszym wstępnym etapem postępowania objęte jest badanie przesłanek formalnych umożliwiających uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu kontroli. Na tym etapie badaniu przez organ podlegają przesłanki o charakterze przedmiotowym, a więc czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy zachowany został termin do jego złożenia, czy został oparty na ustawowych podstawach określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., jak też o charakterze podmiotowym, a więc czy został złożony przez stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Etap ten zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. powinien zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania, jeżeli zaistnieje którakolwiek z negatywnych okoliczności. Wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skład orzekający uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, są skonstruowane wadliwie. Organ nie odniósł się w nich do tego, czy decyzja, kończąca postępowanie, które ma być wznowione, była w istocie decyzją ostateczną. Organ poprzestał jedynie na wskazaniu, że wydane przez SKO w postępowaniu odwoławczym decyzje mają walor ostateczności w myśl art. 16 k.p.a. Sąd podkreśla, że zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Decyzje ostateczne to w rozumieniu k.p.a. takie decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie. Jeśli więc decyzja nie została stronie doręczona, to de facto nie można mówić o wydaniu tej decyzji; dopiero jej doręczenie powoduje wejście jej do obrotu prawnego jako decyzji ostatecznej z dniem jej wydania (por. uchwała 7 sędziów NSA W-wa z 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie decyzja doręczona wywołuje skutki i jest wiążąca (art. 109 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy organ poprzestał na stwierdzeniu, że jego decyzja jest ostateczna, jednak nie zbadał czy została ona skutecznie doręczona stronie, a zatem – czy faktycznie weszła ona do obrotu. Przypomnieć należy, że jeden z pełnomocników skarżącej otrzymał 17 grudnia 2019 r. zawiadomienie od firmy Pocztex o złożeniu przesyłki pocztowej (zawierającej ww. decyzję) w placówce pocztowej, gdzie była ona składowana przez 10 dni (17-27 grudnia 2019 r.). Po nieskutecznej próbie doręczenia ww. decyzji skarżąca udzieliła kolejnego pełnomocnictwa do sporządzenia fotokopii z akt sprawy w siedzibie SKO w Ł. W dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik sporządził fotokopię akt, a następnie przekazał ją pierwszemu pełnomocnikowi, który 27 stycznia 2020 r. wystosował do organu drugiej instancji pismo, w którym wyraził swoją dezaprobatę na kierowane do niego, jak i do skarżącej, treści powszechnie uznawane za obraźliwe i naruszające dobre imię. Na podstawie tej okoliczności organ przyjął, że to właśnie 27 stycznia 2020 r. skarżąca dowiedziała się o decyzji. Strona kwestionuje to jednak, wskazując, że o rozstrzygnięciu tym dowiedziała się 18 maja 2020 r., gdy Miasto Ł. pismem z [...] maja 2020 r. poinformowało ją, że SKO w Ł. uznało decyzję z [...] grudnia 2019 r. za prawomocną. W opinii sądu twierdzenie organu należy uznać za przedwczesne. Po pierwsze, badaniu organu powinno podlegać, czy ww. decyzja w ogóle otrzymała przymiot ostateczności. Aby to stwierdzić, organ winien zbadać, czy prawidłowo weszła ona do obrotu prawnego i czy wywołuje skutki. Jak podniesiono wyżej, została ona przekazana firmie kurierskiej Pocztex, zaś w placówce pocztowej składowana była przez 10 dni. Nie może przy tym umknąć uwadze, że w myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 ust. 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Złożenie przez doręczającego pisma w placówce pocztowej czyli w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu tego pisma w miejscu określonym w tym przepisie, jak również przechowanie pisma przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala uznać doręczenie za prawidłowe i skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2017 r., sygn. III SA/Wa 636/16). Organ winien więc zbadać, czy przeprowadzenie doręczenia decyzji przez firmę kurierską i jej składowanie przez okres 10 dni zgodne jest z przepisami k.p.a. Po drugie, jeśli organ uznałby, że decyzja weszła do obrotu i stała się ostateczna, powinien zbadać, kiedy strona o decyzji się dowiedziała i kiedy zaczął bieg termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W opinii sądu bowiem, nieprawidłowe było stanowisko organu, jakoby sporządzenie fotokopii, a następnie skierowanie do organu pisma, które w pewien sposób odwołuje się do spornej decyzji, konwalidowało skuteczność jej doręczenia czy uzyskania przez nią cechy ostateczności w sytuacji, gdy nie jest pewne, czy weszła on do obrotu prawnego. W sprawie należało więc uwzględnić zarzuty natury procesowej, tj. art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien zastosować wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku, stosując się do rozważań poczynionych przez skład orzekający. Przede wszystkim, organ winien zbadać kwestię prawidłowości procesu doręczenia ww. decyzji i uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, a następnie z tego wywieść odpowiednie skutki prawne. Jeśli więc organ uznałby, że decyzja stała się ostateczna, powinien następnie zbadać, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji i kiedy zaczął biec termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania oraz czy został on przez nią dochowany. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania (wpisu sądowego w wysokości 200 zł) orzeczono w myśl art. 200 ustawy procesowej. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Dokument podpisany elektronicznie