I SA/Bk 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. N. Spółki z o.o. w C. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego zakupu linii do produkcji granulatu oddala skargę "B. N." Spółka z o.o. w C. (dalej również jako "spółka", "wnioskodawca") złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Zakup linii do produkcji granulatu" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. (RPOWP) na lata 2007-2013, Osi priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.4.1. Mikroprzedsiębiorstwa. Spółka wskazała, że przedmiotem inwestycji ma być zakup i montaż linii produkcyjnej do produkcji granulatu z pyłu biomasowego, tzn.: maszyn i urządzeń wykorzystywanych w następujących fazach produkcyjnych: 1) granulacji surowca, 2) chłodzenia surowca, 3) buforowania produktu, 4) pakowania gotowego produktu. Inwestycja ma być realizowana w miejscowości C., gmina K., powiat s., woj. p. Całkowitą wartość projektu oszacowano na 9.839.450,22 PLN, w tym koszty kwalifikowalne 7.999.553,00 PLN. Spółka ubiega się o dofinansowanie na poziomie 50%, tj. w kwocie 3.999.700,00PLN. Powyższy wniosek został zarejestrowany pod nr [...]. Pismem z [...] września 2012 r. nr [...], instytucja zarządzająca RPOWP (Urząd Marszałkowski Województwa Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym) - w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej projektu - poinformowała spółkę o jego odrzuceniu z dalszego procedowania. Powodem było stwierdzone przez losowo wyłonionych członków Komisji Oceny Projektów niespełnienie kryteriów merytoryczno-technicznych dopuszczających ogólnych, dotyczących następujących warunków: 1) informacje zawarte w różnych częściach wniosku/biznesplanu oraz załączników są ze sobą spójne, 2) wnioskodawca wiarygodnie uzasadnił konieczność realizacji projektu oraz związek celów projektu z celami osi/działania i dokumentami strategicznymi określonymi w dokumentacji konkursowej, 3) wydatki kwalifikowalne projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu, 4) wykonalność techniczna projektu, 5) wykonalność finansowa projektu, 6) wnioskodawca zapewni trwałość projektu, 7) projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE wynikających z Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 oraz niespełnienie kryteriów merytoryczno-technicznych dopuszczających szczególnych: 8) projekt spełnia warunki pomocy na nową inwestycje, 9) efektywność finansowa projektu jest racjonalna. Korzystając z prawa do uruchomienia procedury odwoławczej spółka wniosła protest, którego pierwsza instancja odwoławcza nie uwzględniła (pismo z [...] listopada 2012 r. nr [...]). W związku z tym spółka skierowała do Zarządu Województwa P. Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym odwołanie, które pismem z [...] lutego 2013 r. nr [...] rozpatrzone zostało negatywnie i stało się przedmiotem skargi do Sądu. Odnosząc się do pierwszego kryterium - badającego spójność informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej - druga instancja odwoławcza zgodziła się z negatywną jego oceną. Zauważono, że spółka złożyła dwa wnioski o dofinansowanie, jeden będący przedmiotem niniejszego badania oraz drugi, zatytułowany "Zakup linii do produkcji pyłu drzewnego" (nr [...]). Oceniający projekty podkreślili, że należy rozpatrywać je łącznie, ponieważ obejmują w istocie zamierzenia inwestycyjne o charakterze całościowym, a tym samym są powiązane ze sobą, wzajemnie się warunkują oraz mają być realizowane na tych samych działkach gruntu. Obydwa projekty zgłoszone do dofinansowania obejmują inwestycje powiązane ze sobą funkcjonalnie, co oznacza, że wymagają oceny z punktu widzenia całego zamierzenia. Zdaniem drugiej instancji odwoławczej oceniający mieli podstawy do uznania, że obydwa projekty stanowią w istocie jedną, niepodzielną pod względem ekonomicznym inwestycję, co oznacza, że doszło do niedopuszczalnego, sztucznego podziału. Z regulacji zawartej w pkt 41 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), (Dz. U. UE L z dnia 9 sierpnia 2008 r. Nr 214, s. 3) wynika zdaniem instytucji zakaz sztucznego dzielenia inwestycji (projektów) celem obejścia zasad pomocy regionalnej, czyli praktyce skutkującej udzieleniem pomocy na przedsięwzięcie inwestycyjne, które należy traktować jako inwestycję jednostkową. Nie bez znaczenia pozostają też zapisy RPO WP określające maksymalną wysokość dofinansowania dla pojedynczego projektu oraz linię demarkacyjną pomiędzy poszczególnymi programami operacyjnymi w Polsce w latach 2007 – 2013. W analizowanym przypadku występują opisane w uzasadnieniu ocen powiązania funkcjonalne, techniczne pomiędzy projektami, a także wynikające z bezpośredniej bliskości geograficznej (projekty realizowane na tych samych działkach). W dokumentacji aplikacyjnej zapisano, że projekt nie wymaga prac budowlanych, zaś w biznesplanie poinformowano, że linia produkcyjna będzie umieszczona w hali o konstrukcji szkieletowej, także decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy budowy zakładu produkcji peletu. W procedurze odwoławczej Wnioskodawca oświadcza zaś, że bez znaczenia jest, czy na potrzeby realizacji inwestycji zostanie wybudowana hala czy wiata. Druga instancja odwoławcza uznała również za uzasadnione zarzuty oceniających, dotyczące prawdopodobnych powiązań pomiędzy B. N., a E. E. Sp. z o.o. i K. Sp. z o.o. oraz E. C. Instytucja zarządzająca przywołała wiele zapisów z dokumentacji aplikacyjnej, wskazujących na występowanie powiązań (o różnym charakterze) pomiędzy tymi podmiotami (m.in. powiązania poprzez osoby fizyczne). Podkreśliła również, że z ogólnie dostępnych źródeł informacji, tj. z Krajowego Rejestru Sądowego, Systemu Informacji Prawnej Lex, wynika, że wysoce prawdopodobne jest występowanie powiązań pomiędzy tymi podmiotami. Zarząd województwa nie uwzględnił opinii prawnej sporządzonej na zlecenie spółki, traktującej o braku takich powiązań, albowiem została sporządzona na podstawie ustnych informacji uzyskanych spółki oraz odpisów z KRS w/w podmiotów. Z informacji zamieszczonych we wniosku o dofinansowanie wynika, że spółka wydzierżawiła dla celów realizacji inwestycji niezabudowana nieruchomość gruntową, na której jej właściciel, tj. K. Sp. z o.o. wybuduje obiekty, które spółka będzie dzierżawiła na potrzeby linii produkcyjnej do wytwarzania granulatu drzewnego. Natomiast z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([..] z [...] lipca 2011 r.), wydanej dla firmy K. wynika, że przedmiotowa inwestycja miała być elementem rozwoju tej firmy. Decyzja została przeniesiona na rzecz B. N. Sp. z o.o. w części dotyczącej budowy zakładu produkcji peletu. K. Sp. z o.o. jest ponadto właścicielem terminala kolejowego w C., w związku z czym ma świadczyć na rzecz B. N. usługi związane z rozładunkiem biomasy z wagonów kolejowych a właściciel gruntów ma ponieść nakłady na budowę infrastruktury, w której będzie zrealizowany zakład produkcyjny. Na tej podstawie organ wywnioskował, że inicjatywa w zakresie prowadzonej działalności polegającej na produkcji peletu została podjęta przez K. Sp. z o.o., a w związku z tym Spółka ta miała wpływ na przedsiębiorstwo Wnioskodawcy, wskazując rodzaj działalności, jaką ma ono uruchomić. Ponadto w raporcie oddziaływania na środowisko oraz w Biznesplanie zamieszczono informacje o planowanym wykorzystaniu w procesie produkcji peletu energii cieplnej pochodzącej z elektrociepłowni E. E. Sp. z o.o. zlokalizowanej w sąsiedztwie B. N. Sp. z o.o. Ostatecznie zarząd województwa uznał, że negatywna ocena omawianego kryterium była uzasadniona, a zarzuty Wnioskodawcy uznano za nieuzasadnione. W zakresie kryterium (2) badającego wiarygodność uzasadnienia konieczności realizacji projektu oraz związek założonych w nim celów z celami osi/działania druga instancja odwoławcza wskazała, że obydwaj oceniający podważyli wiarygodność uzasadnienia potrzeby realizacji projektu w związku z brakiem spójności informacji dotyczących infrastruktury, w której zainstalowana ma zostać linia produkcyjna. Z analizy dokumentów aplikacyjnych wynika, że na potrzeby realizacji inwestycji Wnioskodawca zamierza wydzierżawić część niezabudowanej nieruchomości gruntowej z planowanymi zabudowaniami w postaci wiat. W biznesplanie podano, że linia do produkcji granulatu będzie umieszczona w hali o konstrukcji szkieletowej, chociaż projekt nie wymaga prac budowlanych. Wnioskodawca wyjaśnił zaś, że ewentualną halę wybuduje Spółka K. i nie zachodzi obawa, że do inwestycji nie dojdzie. Zdaniem Oceniających, nie sposób jednoznacznie określić, co ma zamiar wybudować i wydzierżawić K. Sp. z o.o. i nie wiadomo w jakich obiektach projekt będzie realizowany. Mało wiarygodne uzasadnienie potrzeby realizacji projektu dawało podstawę do uznania, że angażowanie znacznych kwot ze środków publicznych byłoby obarczone stosunkowo dużym ryzykiem. W zakresie kryterium (3) badającego zgodności wydatków kwalifikowanych projektu z zasadami działania oraz ich racjonalność zarząd województwa zauważył, że obydwaj eksperci ocenili je negatywnie, jednak na etapie protestu pierwsza instancja odwoławcza uznała zarzut błędnej oceny za zasadny. Zarząd województwa uznał, że prawidłowo została przeprowadzona ocena kryterium (4) badającego wykonalność techniczną projektu. Oceniający projekt stwierdzili, że: Wnioskodawca nie dysponuje miejscem, gdzie mógłby zrealizować projekt polegający na zakupie i montażu kompletnej linii technologicznej do produkcji granulatu. Eksperci zwrócili uwagę na brak zgodności pomiędzy przedstawionym projektem, umową dzierżawy ze Spółką K., decyzją środowiskową i Raportem oddziaływania na środowisko. Nie sposób w związku z tym stwierdzić, w jakim obiekcie zamontowana zostanie linia produkcyjna, kto i kiedy postawi ten obiekt oraz czy będzie to hala produkcyjna czy też wiata. Organ odwoławczy podzielił pogląd oceniającego, że nawet jeśli projekt jest wykonalny po modyfikacjach, ale nie jest wykonalny w takim stanie, jak go przedstawił Wnioskodawca, to nie może zostać dofinansowany. Dodatkowo powołano zapis z Przewodnika po kryteriach wyboru projektów w ramach RPO WP, Działanie 1.4 Wsparcie Inwestycyjne Przedsiębiorstw i wskazano, że kryterium wykonalności nie jest spełnione, jeśli w przypadku prac budowlanych nie ma pewności, że odpowiedni obiekt może powstać w danej lokalizacji oraz nie wiadomo, kiedy ta kwestia zostanie uregulowana. Z przedłożonych decyzji środowiskowych wynika, że projekt jest związany z wykonaniem prac budowlanych, które ma realizować Spółka K., co do której nie wykazano, aby posiadała stosowne decyzje. Odnośnie kryterium (5) badającego wykonalność finansową projektu oceniający stwierdzili, że pomimo prognozy finansowe nie zawierają istotnych błędów rachunkowych, to nie można stwierdzić, że zostały opracowane zgodnie z wymogami opisanymi w dokumentacji konkursowej. Nie wszystkie istotne finansowe elementy projektu zostały prawidłowo ujęte w projekcji, nie uzasadniono również wiarygodnie wielkości poszczególnych kategorii ekonomicznych. Nie można więc stwierdzić, że zostanie zapewniona płynność finansowa przedsięwzięcia (w okresie jego realizacji i wymaganej trwałości). Zakwestionowano bardzo optymistyczny poziom oczekiwanych przychodów ze sprzedaży, którą zaplanowano w 2014 r. Wyrażono wątpliwość, co do wiarygodności zaplanowanych źródeł finansowania inwestycji. Wobec deklaracji spółki w zakresie zmiany stanu faktycznego w pierwotnie przedstawionym we wniosku o dofinansowanie i obecnie nieaktualnym już nawiązaniu współpracy z E. E. Sp. z o.o. jako potencjalnym najbliższym odbiorcą produktów wnioskodawcy - poddano w wątpliwość możliwość uzyskania założonych w projekcji finansowej przychodów ze sprzedaży w kwocie 39,4 mln PLN w 2014 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy w roku poprzedzającym ich wartość określono jako 0,00 PLN. Wnioskodawca nie wyjaśnił ponadto, dlaczego w prognozie założył wysokość sprzedaży, kosztów, zobowiązań z tytułu dostaw i usług oraz należności na niezmiennym poziomie. Stwierdzono też, że wobec błędów w prognozie, wskazane źródła finansowania projektu w postaci kredytu bankowego oraz środków własnych nie są jednoznaczne i wiarygodne. Dodatkowo zwrócono uwagę na lakoniczność opisów w założeniach ekonomicznych do projekcji. W kwestii kryterium (6) badającego utrzymanie trwałości projektu zarząd województwa wskazał, że trwałość projektu może nie zostać zachowana z uwagi na brak wykonalności technicznej i finansowej projektu. Trwałość projektu jest rozpatrywana nie tylko w aspekcie zasobów osobowych i technicznych, ale także finansowych. Niespełnienie przez projekt kryterium wykonalności finansowej i technicznej podważa utrzymanie jego trwałości, ponieważ kryteria te wzajemnie się warunkują. W kwestii kryterium (7) badającego, czy projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych UE druga instancja odwoławcza zauważyła, że w sytuacji, gdy we wniosku o dofinansowanie zostanie zadeklarowany "pozytywny wpływ" - co miało miejsce w badanym przypadku - wnioskodawca był zobowiązany takie stanowisko wiarygodnie uzasadnić, czego jednak w tej sprawie nie uczynił. Zdaniem zarządu województwa oceniający mieli także podstawy do negatywnej oceny kryterium (8) badającego, czy projekt spełnia warunki pomocy na nową inwestycję. Projekt polegający na zakupie linii do produkcji granulatu nie spełnia efektu zachęty oraz warunku nowej inwestycji z uwagi na jego powiązanie z projektem dotyczącym zakupu linii do produkcji pyłu drzewnego, będącego przedmiotem drugiego wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącą spółkę w ramach konkursu. W kwestii kryterium (9) badającego racjonalność efektywności finansowej projektu druga instancja odwoławcza stwierdziła, że wobec istotnych błędów i niedomówień w zakresie prezentacji poszczególnych kategorii ekonomicznych w arkuszach kalkulacyjnych, stanowiących część dokumentacji aplikacyjnej oraz wobec braku wiarygodnego uzasadnienia dla przyjęcia poszczególnych, zakwestionowanych przez osoby oceniające wartości, zaistniały w pełni uzasadnione podstawy do podważenia wartości oczekiwanego w poszczególnych latach zysku, a co za tym idzie wartości umownego wskaźnika efektywności finansowej. Reasumując, zarząd województwa stwierdził, że w oparciu o przeprowadzoną analizę dokumentów aplikacyjnych, dokumentacji konkursowej oraz korespondencji w przedmiotowej sprawie, ocena w zakresie wszystkich kwestionowanych kryteriów merytorycznych została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W skardze do Sądu pełnomocnik spółki wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o uchylenie informacji drugiej instancji odwoławczej, albowiem doszło jej zdaniem do naruszenia: a) Rozporządzenia Komisji WE z dnia 6 sierpnia 2008 r. w szczególności przez mylną interpretację art. 41 Rozporządzenia i mylne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem; b) art. 26 i art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.); c) pkt 10.5 Regulaminu Oceny Wyboru Projektów, poprzez błędną analizę kryteriów merytorycznych oraz nieuznanie i nieustosunkowanie się do wyjaśnień spółki. W stosunkowo obszernym uzasadnieniu skargi jej autorka kwestionowała wszystkie negatywne oceny kryteriów dopuszczających. W szczególności nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż zgłoszone przez wnioskodawcę projekty - dotyczące produkcji pyłu oraz granulatu - są ze sobą powiązane, technicznie, funkcjonalnie i geograficznie, wskutek czego wymagają oceny z punktu widzenia całego zamierzenia. Instytucja nie wyjaśniła, w czym upatruje elementu sine qua non zasadności stwierdzenia o dużym projekcie inwestycyjnym tj. ekonomicznej niepodzielności projektu. W żadnym z dokumentów załączonych przez wnioskodawcę nie ma mowy o integralności procesów produkcji pyłu i produkcji granulatu. Wnioskodawca wyjaśnił, że są to dwa odrębne, w żaden sposób ze sobą nie połączone procesy - i każdy z nich może funkcjonować samodzielnie i do produkcji granulatu nie są potrzebne ani maszyny, ani też linia produkcyjna pyłu i odwrotnie. Skoro jest mowa o niepodzielności - jako warunku sine qua non stwierdzenia o dużym projekcie - to rozumując a contrario - brak tego elementu powoduje, iż mimo powiązań geograficznych (które mają znaczenie pomocnicze do analizy) - nie mamy do czynienia z dużym projektem i tym samym analizowany projekt powinien zostać poddany takiej analizie. Samo bowiem umiejscowienie na tym samym obszarze i nawet korzystanie z produktów, nie powoduje prostego przejścia z projektu będącego przedmiotem niniejszej skargi do projektu dużego. Wnioskodawca w swoim wniosku podał, iż element pozyskiwania pyłu do produkcji peletu ma znaczenie drugorzędne, albowiem może być pozyskiwany w ramach produkcji albo kupowany na zewnątrz. Strona skarżąca podniosła, że projekt inwestycyjny nie jest nielogiczny i niespójny z wnioskiem dotyczącym pyłu drzewnego, w szczególności z informacją o sprzedaży pyłu drzewnego w wysokości 50% wytworzonego produktu. Pełnomocnik wskazała ponadto, że spółka dołączyła opinię prawną, w której jednoznacznie wskazano na brak występowania powiązań właścicielskich w prezentowanym projekcie. Instytucja nie wskazała, na czym konkretnie miałoby polegać niespełnienie warunku statusu przedsiębiorstwa. Wyjaśnienie dokonane przez radcę prawnego były w pełni merytoryczne i całkowicie uzasadniały i wskazywały, iż nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy podmiotami i spółka spełnia kryterium bycia beneficjentem przedmiotowego programu. Zdaniem strony skarżącej, okoliczność, że początkowo stroną postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji środowiskowych była inna spółka, i w dodatku spółka ta otrzymała decyzję środowiskową obejmującą szerszy zakres niż planowana przez wnioskodawcę inwestycja, nie może stanowić przeszkody i unicestwiać realizacji projektu. Skoro Wójt Gminy wydał decyzję środowiskową w zakresie korzystania z gruntu w zakresie o wiele szerszym to znaczy, że zarówno nie postrzega ocenianej inwestycji, jako zagrożenia dla środowiska, jak i wyraża zgodę na daleko większe wykorzystanie. Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy J. K.strona wskazała, że w osłoniętym pomieszczeniu powinien znajdować się tylko granulator i pakowanie granulatu. Pozostałe urządzenia mogą pracować na wolnym powietrzu. Tak więc problem, czy będzie budowana hala produkcyjna, czy wiata jest bezprzedmiotowy. Negatywna ocena wykonalności projektu z powodu braku hali produkcyjnej, jest wyrazem niezrozumienia całej sytuacji związanej z procesem inwestycyjnym. Zakład produkcyjny będzie zlokalizowany na dzierżawionym gruncie, nakłady na budowę infrastruktury poniesie więc właściciel gruntu. Fakt, że obecnie hali jeszcze nie ma, związany jest z tym, że bez uzyskania dotacji projekt nie będzie realizowany i hala przystosowana do linii produkcyjnej peletu nie będzie potrzebna. Odnośnie wykonalności technicznej projektu skarżąca spółka podniosła, że u podstaw analizy powstało mylne stwierdzenie, że zarówno decyzja środowiskowa powinna być wydana jedynie na określoną inwestycję i nie powinna obejmować szerszego kręgu możliwości, podobnie jak negatywna ocena dokonanego przeniesienia decyzji na wnioskodawcę powoduje, że polemika z takim negatywnym stwierdzeniem jest bardzo trudna. Za niezrozumiałe strona uznała zanegowanie projekcji finansowej omawianego projektu. Zaskakujące zdaniem strony jest przede wszystkim stwierdzenie o braku przychodów w świetle realizacji projektu w 2013 r. a więc etapie przygotowania i rozruchu przedsięwzięcia. Wiadomym jest, że w okresie rozpoczynania inwestycji powstają koszty, a dopiero potem przychodzą zyski. Za niezrozumiałe Skarżąca uznała stwierdzenia co do trwałości projektu. Zostały one oparte o fałszywe wnioski co do finansów i co do technikaliów. Nie wskazano też, na czym polega ryzyko utraty możliwości generowania przychodów w sytuacji, gdy pelet jest bardzo popularną formą ogrzewania mieszkań. Odnośnie negatywnie ocenionego kryterium "Projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych" strona podniosła, że według jej wiedzy we wcześniejszych konkursach Działania 1.4 analogiczny jak w niniejszym wniosku poziom opisu wpływu na polityki horyzontalne był oceniany pozytywnie. W odpowiedzi na skargę zarząd województwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Kontrola legalności oceny wniosku o dofinansowanie przeprowadzonej w tej sprawie przez instytucję zarządzającą odbywa się w szczególnym trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli pod względem zgodności z prawem. Punktem odniesienia są przepisy prawa materialnego - przede wszystkim ww. ustawy oraz przepisy postępowania, które w ogólnym zarysie i zrębowo zawarte są w tym akcie, a w głównej mierze - w systemie realizacji programu operacyjnego, tj. Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w Ramach RPOWP na lata 2007-2013. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 (Dz. U. z dnia 27 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644) uznał za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP przepisy: art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa; art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 tej ustawy - w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30c ust. 1 tej ustawy - w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Fakt ten nie oznacza jednak, że regulacje te nie mogą być stosowane. Wynika to z ww. wyroku Trybunału, który kwestionowane przepisy uznał obowiązujące jeszcze przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku. Dlatego też prawa i obowiązki wnioskujących o dofinansowanie projektów mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. również wyroki NSA z 8 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 678/12 i z 13 czerwca 2012 r. II GSK 872/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z pkt 10.5 Regulaminu ocenie merytorycznej podlegają wnioski poprawne pod względem formalnym. Ocena merytoryczna oznacza sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem stopnia spełniania kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla Programu przez Komitet Monitorujący RPOWP. Istotnym dokumentem jest przy tym Przewodnik po kryteriach wyboru projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013 dla Działania 1.4 oraz Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPOWP na lata 2007-2013 ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki projektów w ramach Działania 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw. Orzekający w tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby ocena wniosku spółki odbyła się z naruszeniem kryteriów i zasad nakreślonych w systemie realizacji RPOWP na lata 2007-2013 dla Działania 1.4. Istotnym i bezspornym faktem, mającym zasadnicze znaczenie w tej sprawie jest to, że skarżąca spółka złożyła równocześnie dwa wnioski o dofinansowanie. Jeden z nich dotyczy projektu "Zakup linii do produkcji pyłu drzewnego", drugi zaś projektu "Zakup linii do produkcji granulatu". Instytucje uznały, że projekty te są ze sobą powiązane i w istocie stanowią jedną inwestycję, a w związku z tym wymagają oceny z punktu widzenia całego zamierzenia. Zgodnie z brzmieniem pkt 41 Preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, dla uniknięcia sytuacji, w której duży regionalny projekt inwestycyjny zostałby sztucznie podzielony na podprojekty, aby obniżyć w ten sposób progi powodujące obowiązek zgłoszenia przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, duży projekt inwestycyjny należy uznać za jednostkowy projekt inwestycyjny, jeśli inwestycja jest prowadzona na przestrzeni trzech lat przez to samo przedsiębiorstwo (te same przedsiębiorstwa) i składa się ze środków trwałych połączonych w sposób ekonomicznie niepodzielny. W ramach oceny, czy inwestycja jest ekonomicznie niepodzielna, Komisja powinna wziąć pod uwagę powiązania techniczne, funkcjonalne i strategiczne oraz bezpośrednią bliskość geograficzną. Niepodzielność ekonomiczna powinna być oceniania niezależnie od stosunku własnościowego. Oznacza to, że dla ustalenia, czy duży projekt inwestycyjny stanowi jednostkowy projekt inwestycyjny, powinno się zastosować tę samą procedurę oceny niezależnie od tego, czy projekt jest realizowany przez jedno przedsiębiorstwo, kilka przedsiębiorstw dzielących się kosztami inwestycji, czy kilka przedsiębiorstw ponoszących koszty odrębnych inwestycji w ramach tego samego projektu inwestycyjnego (np. w przypadku spółki stanowiącej wspólne przedsiębiorstwo (ang. joint venture)). Jak słusznie wywiodły instytucje, przytoczony zapis Rozporządzenia ma przeciwdziałać praktyce dzielenia projektów mającego na celu obejście zasad pomocy regionalnej, a zatem praktyce skutkującej udzieleniem pomocy na przedsięwzięcia inwestycyjne, które należy traktować jako inwestycję jednostkową. W związku z powyższym w sprawie oceniono, czy przedsięwzięcia będące przedmiotem dwóch złożonych wniosków mogły zostać uznane za oddzielne operacje, czy też faktycznie stanowiły one jeden projekt. Zauważono, że jeden z projektów dotyczy zakupu linii do produkcji pyłu drzewnego na kwotę wsparcia w wysokości 3.994.000 zł, zaś drugi odnosi się do zakupu linii do produkcji granulatu do dofinansowania w kwocie 3.999.700 zł. Zgodnie zaś z Regulaminem Oceny i Wyboru Projektów, maksymalna kwota wsparcia wynosi 6.000.000 zł (pkt 7). Z wniosków jednoznacznie wynika, że każda z inwestycji będzie prowadzona przez okres 3 lat przez to samo przedsiębiorstwo - skarżącą spółkę (s. [..] wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w niniejszej sprawie oraz s. [...] wniosku o dofinansowanie projektu "Zakup linii do produkcji pyłu drzewnego"). Nie budzi też wątpliwości, że pomiędzy dwoma projektami istnieje powiązanie geograficzne. Jak wynika z wniosków o dofinansowanie i załączników do nich, obydwa miały zostać zrealizowane na tej samej działce położonej w obrębie wsi C., gm. K., nr geodezyjny [...]. Działki te są dzierżawione od spółki K. Niewątpliwie pomiędzy projektami istnieją też powiązania funkcjonalne. Jak słusznie zauważyły instytucje, z analizy biznesplanu wynika, że projekt "Zakup linii do produkcji granulatu" przewiduje zakup i montaż linii produkcyjnej do produkcji granulatu z pyłu biomasowego. Wskazano tam, że wytwarzanie granulatu poprzedzone jest wieloetapową obróbką surowca - biomasy drzewnej. Ze sformułowań zawartych w biznesplanie wynika, do wytwarzanie granulatu będzie następowało z użyciem pyłu drzewnego, zaś pył ten - zgodnie z projektem - zamierzano pozyskiwać z sąsiadującego Zakładu produkcji pyłu drzewnego. Zatem pył z drewna, którego pozyskiwania dotyczy jeden z projektów, stanowić ma półprodukt do wytwarzania granulatu - którego pozyskiwania dotyczy drugi z projektów. Dodatkowo, zasadnie zwrócono uwagę na zapis zawarty w dotyczącej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2011 r. nr [...], z którego wynika zgoda organu na budowę przez K. bloku energetycznego za biomasę oraz zintegrowanego infrastrukturalnie zakładu produkcji peletów na działkach nr [...] w C. gm. K. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] organ wyraził zgodę na przeniesienie przez K. na skarżącą spółkę decyzji OOŚ w części dotyczącej budowy zakładu produkcji peletu (granulatu). Zdaniem Sądu instytucje trafnie oceniły, że z treści Karty informacyjnej przedsięwzięcia i z Raportu oddziaływania na środowisko wynika, że spółka zaplanowała kompletną linię produkcyjną granulatu drzewnego, której jedną z faz technologicznych stanowi produkcja pyłu drzewnego. Jako fazy technologiczne Zakładu Produkcji Peletu w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia wymieniono bowiem: przyjęcie i korowanie kłód drzewnych, zrąbkowanie kłód, magazynowanie oraz dozowanie mokrych zrębów, mielenie mokrych zrębów i transport do suszarni, suszenie zrębów i ich magazynowanie, domielenie zrębów i ich doczyszczanie, granulacja, chłodzenie peletów i ich magazynowanie oraz pakowanie gotowego produktu. Wynika stąd niewątpliwie technologiczne powiązanie planowanych projektów, co powoduje, że zgromadzona dokumentacja jest niespójna. Również sama spółka wskazywała, że decyzja OOŚ w zakresie peletu zawiera ocenę oddziaływania na środowiska w zakresie każdego etapu procesu produkcji. Brak spójności informacji zawartych w złożonej dokumentacji konkursowej upatrywano również w wątpliwościach odnoszących się do statusu przedsiębiorstwa. Instytucja przekonująco wskazała, że status spółki jako mikroprzedsiębiorcy budzi uzasadnione wątpliwości w świetle prawdopodobnych powiązań z innymi spółkami, które wynikają ze złożonej dokumentacji i ogólnodostępnych rejestrów. Przykładowo, jedyny wspólnik i prezes zarządu skarżącej spółki, powiązany jest rodzinnie z udziałowcem w spółkach E. E. i K. Z kolei prokurent w skarżącej spółce jest też prezesem spółki E. E. Ponadto inwestycja prowadzona ma być na gruncie dzierżawionym od spółki K., która będzie również świadczyć usługi związane z rozładunkiem biomasy. Wobec zdawkowych wyjaśnień strony w tym zakresie oraz nieprzekonującej opinii prywatnej, sporządzonej jedynie na podstawie ustnych informacji pochodzących od spółki i odpisów KRS ww. podmiotów, zarzuty strony uznać należało za nieuzasadnione. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, instytucje trafnie oceniły, że skarżąca spółka nie spełniła kryterium merytoryczno - technicznego, jakim było to, aby informacje zawarte w różnych częściach wniosku/biznesplanu oraz załączników były ze sobą spójne. Analiza zgromadzonej dokumentacji i treści wniosku uzasadnia tezę, że spółka w sposób sztuczny dokonała rozdzielenia jednej inwestycji na dwa projekty. Taki zabieg pozwoliłby jej ominąć kryterium maksymalnej wysokości wsparcia i uzyskać nieuzasadnione dofinansowanie ze środków publicznych, co nie mogło znaleźć aprobaty organów oceniających. Zarzut naruszenia pkt 41 Preambuły do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 okazał się zatem niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi i kolejnych kwestionowanych przez spółkę elementów oceny wniosku dokonanej przez instytucję zarządzającą, Sąd pragnie zauważyć, że ich negatywna ocena była w głównej mierze efektem zakwestionowania kryterium spójności i jednoznaczności wniosku w aspekcie omówionego wyżej sztucznego podzielenia projektu na dwa przedsięwzięcia, zmierzającego do próby obejścia przepisów dotyczących wyboru projektów inwestycyjnych do dofinansowania (przede wszystkim zapisów wskazujących na maksymalne wartości wydatków kwalifikowanych i kwoty wsparcia przewidziane dla aplikujących projektów). Tak jest w przypadku kryterium badającego, czy projekt spełnia warunki pomocy na nową inwestycję, w którym weryfikowane jest w szczególności spełnienie tzw. efektu zachęty, o którym mowa w Rozporządzeniu nr 800/2008 oraz to, czy projekt związany jest z realizacją nowej inwestycji, do której mają zastosowanie przepisy krajowe i wspólnotowe w zakresie pomocy publicznej. Skoro instytucja przekonująco argumentowała, że oba projekty spółki są ze sobą funkcjonalnie i ekonomicznie powiązane i stanowią jedną inwestycję, to w efekcie nie można było potwierdzić wystąpienia tzw. efektu zachęty. Druga instancja odwoławcza przekonująco wykazała również w zakresie kryterium badającego wiarygodność uzasadnienia konieczności realizacji projektu oraz związku celów projektu z celami osi/działania i dokumentami strategicznymi określonymi w dokumentacji konkursowej, że argumentacja wniosku o dofinansowanie nie jest spójna, a spółka nie zastosowała się do wymagań nałożonych w dokumentacji konkursowej. Kwestia w jakim obiekcie zostanie zamontowana linia produkcyjna była głównym powodem negatywnej oceny kryterium wykonalności technicznej projektu. Zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru, w ramach tego kryterium weryfikowana jest szeroko rozumiana wykonalność techniczna projektu (gotowość do realizacji, istnienie przeszkód natury technicznej i prawnej). Wychwycone na etapie oceny wniosku rozbieżności i niejasności uzasadniały w ocenie Sądu negatywną ocenę tego kryterium. Chodzi tu o niejasności odnoszące się do miejsca prowadzenia inwestycji, w jakim obiekcie zostanie zamontowana linia produkcyjna, kto i kiedy postawi ten obiekt oraz czy będzie to hala produkcyjna czy też wiata. W dokumentacji konkursowej spółka wskazała, że projekt nie wymaga prac budowlanych, a z decyzji środowiskowej wynika informacja o budowie zakładu produkcji peletu. Jednocześnie Spółka nie wykazuje dokumentacji odnoszącej się do kwestii budowlanych. W skarżonej informacji przekonująco argumentowano odnośnie kryterium wykonalności finansowej, że nie można potwierdzić, iż prognozy finansowe, stanowiące integralną część biznes planu zostały sporządzone zgodnie z zasadami określonymi w dokumentacji konkursowej oraz, że ujęto w nich wszystkie istotne elementy projektu. Zasadnie zakwestionowano również uzasadnienie dla kluczowych pozycji przedstawionych w arkuszach kalkulacyjnych, w tym do planowanych przychodów ze sprzedaży środków trwałych w budowie. Trafnie oceniono, że wyjaśnienia spółki w zakresie współpracy z E. E Sp. z o.o. podważają wiarygodność prognozy finansowej. Z jednej bowiem strony spółka w dokumentacji konkursowej podała, że nawiązuje współpracę z E. E., która będzie potencjalnym, najbliższym odbiorcą jej produktów. Z drugiej zaś strony informuje w trakcie oceny wniosku, że współpraca z tym podmiotem stała się nieaktualna. W związku z tym wątpliwe jest uzyskanie założonych w projekcji finansowej przychodów ze sprzedaży w kwocie 39,4 mln PLN w 2014 r. Spółka nie podjęła nawet próby wyjaśnienia wpływu rezygnacji z takiej współpracy na wynik finansowy przedsięwzięcia. Odnośnie tego kryterium podważono również opisy w założeniach ekonomicznych do projekcji. Jak zauważyli oceniający Spółka nie wyjaśniła wartości "aktywów trwałych" w bilansie, określonej w roku zaplanowanego zakończenia inwestycji na poziomie 17.037,9 tys. PLN, przy wartości przedmiotowej inwestycji nie przekraczającej kwoty 8 mln PLN. Wreszcie przekonująco eksperci wyjaśnili, że kwoty kredytów, o jakie ubiegać się ma spółka na realizację obydwu projektów (przekraczających kwotę 12 mln zł) są mało realne do uzyskania. Wnioskodawca jest bowiem nowopowstałym, nieznanym na rynku podmiotem, Głównym źródłem finansowania inwestycji w części pochodzącej ze środków własnych mają zaś być kredyty bankowe. Trafnie zatem oceniono niewiarygodność wskazanych w dokumentacji konkursowej źródeł finansowania projektu. Negatywna ocena kryterium wykonalności finansowej skutkowała tym samym jednakową oceną kryterium trwałości projektu, zakładającego utrzymanie w wymaganym okresie (dla projektów realizowanych przez MŚP jest to okres 3 lat po zakończeniu realizacji projektu) celów i rezultatów projektu. Według Przewodnika po kryteriach, brak trwałości może wynikać m.in. z przesłanek finansowych, czy też braku odpowiednich zasobów technicznych. Osoba oceniająca miała zatem prawo negatywnie ocenić to kryterium z uwagi na stwierdzony brak wykonalności technicznej i finansowej projektu. Podobna ocena instytucji nie narusza zapisów zawartych w dokumentacji konkursowej. Analogiczny wpływ oceny kryterium wykonalności finansowej uwidocznił się ponadto w zakresie opiniowania spełnienia kryterium racjonalności efektywności finansowej projektu. Tym samym instytucje miały podstawy do zakwestionowania wartości oczekiwanego przez projekt zysku i w efekcie wartości umownego wskaźnika efektywności finansowej. Zdaniem Sądu skutecznie zakwestionowano również spełnienie kryterium badającego, czy projekt nie wywołuje negatywnego wpływu na realizację polityk horyzontalnych (ochrona środowiska, równość szans, społeczeństwo informacyjne, konkurencja i zamówienia publiczne). Spółka nie odniosła się bowiem wiarygodnie do wpływu projektu na wskazane polityki horyzontalne. Deklarując pozytywny wpływ projektu na politykę równości wnioskodawca powinien wskazać odpowiednie działania w celu zapobiegania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność lub wiek (wpływ neutralny bowiem wynika z obowiązujących uwarunkowań prawnych zarówno wspólnotowych jak i krajowych). Pozytywny wpływ na ta politykę polega na podjęciu określonych działań, które przyczynią się do założonych efektów - postawa czynna, a nie bierna (s. 28 Przewodnika po kryteriach). Oceniający wniosek i instytucje zasadnie zakwestionowały brak określenia takich działań w projekcie. Reasumując, Sąd stwierdza, że druga instancja odwoławcza dokonała analizy dokumentacji aplikacyjnej i ocen ekspertów, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez spółkę. Odniosła się do wszystkich wyjaśnień strony skarżącej. Ocena wniosku przeprowadzona została rzetelnie, przy udziale niezależnych ekspertów. Uzasadnienie tej oceny jest precyzyjne i logicznie. Instytucja przedstawiła także swoje stanowisko w kwestiach, które nie zostały przez spółkę skonkretyzowane we wniesionym środku odwoławczym. To wszystko sprawia, że ocena "sprawy" została przeprowadzona zgodnie z zasadami rządzącymi przedmiotowym systemem operacyjnym, w tym zasadami równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nie sposób zatem zarzucić naruszenia art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, czy też pkt 10.5 Regulaminu. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy zauważyć, że instytucja nie mogła naruszyć tego przepisu, albowiem jego adresatem jest Sąd. Uznając, że zaskarżona informacja nie narusza prawa orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).