I SA/Bk 938/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.) sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z dnia [...].05.2016 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego M. T. kwotę 105 zł (słownie: sto pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia M. T. (dalej jako Skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Z zaskarżonej decyzji wynika, że Skarżący w dniu [...] maja 2010 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR w H. przyznał Skarżącemu płatności ONW do gruntów rolnych za rok 2010 w wysokości 5.219,28 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów dnia [...] lutego 2011 r. W związku ze stwierdzeniem wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz uzyskaniem nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania powyższej decyzji, Kierownik BP ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek instancyjnej kontroli wcześniejszych rozstrzygnięć, organ orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010 r. i odmówił Skarżącemu przyznania płatności ONW na 2010 r. Strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania. Wobec powyższego, w dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Skarżącemu na mocy ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie organ ten – po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek kontroli instancyjnej wydanego wcześniej rozstrzygnięcia – wydał [...] maja 2016 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. lit. a ustawy z dnia z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie. Kierownik BP ARiMR ustalił, że wniosek został złożony przez osobę trzecią tj. przez H. T., bez zgody i wiedzy Skarżącego. Jednakże płatność przyznana na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nie została przekazana na rachunek bankowy H. T., lecz na rachunek bankowy Skarżącego. Zatem żądanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności od H. T. jest niezasadne. Kwestia pobrania środków z rachunku bankowego Skarżącego przez upoważnioną przez niego osobę nie jest przedmiotem niniejszego postępowania oraz okolicznością uzasadniającą prowadzenie postępowania w tym zakresie. Udzielając pełnomocnictwa do własnego konta innej osobie w tym przypadku H. T., Skarżący przyjął na siebie ryzyko dokonywania przez pełnomocnika czynności dla siebie niekorzystnych. Zdaniem organu przekazane płatności na konto Skarżącego są środkami nienależnie pobranymi, a w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności, należy dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawnionej, a taką osobą jest Skarżący. Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Kierownika BP ARiMR i uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, wynikające z przepisów krajowych i unijnych, szczegółowo wymienionych i omówionych w uzasadnieniu decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze złożonej do tut. Sądu zarzucił naruszenie: - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 146 i 151 Kpa przez błędną wykładnię prawa UE i przyjęcie, iż decyzja wydana z naruszeniem prawa przez organ przyznający i weryfikujący wnioski skutkuje, mimo obowiązujących uregulowań unijnych, że wobec beneficjenta prawa nabyte na podstawie takiej decyzji mogą być cofnięte niezależnie od określonych w rozporządzeniu warunków i terminów. - art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, przez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia pewności, iż Skarżący nie składał i nie wiedział o podejmowanych przez jego matkę czynnościach mający na celu uzyskanie dopłat, a więc zgodnie z tym przepisem była ona osobą trzecią, która uzyskała dopłaty i przeciwko niej winno przebiegać postępowanie administracyjne; - art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przez niewyjaśnienie w jaki sposób H. T. mogła wejść w posiadanie numeru identyfikacyjny producenta, kto jej go podał, w sytuacji gdy numer ten został nadany Skarżącemu przy pierwszym składaniu wniosku o dopłaty, a więc w roku 2004 lub 2005 i nie był przekazany matce; - art. 104 K.c. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zostało ustalone, że czynności związane ze składaniem wniosków o dopłaty były dokonywane przez osobę nieupoważnioną, a więc czynności te były nieważne, a tym samym nie rodziły skutków prawnych dla Skarżącego, co doprowadziło do postawienia niczym nieuzasadnionej tezy, że mimo nieważności składanych wniosków jego odpowiedzialność rodzi się z czynności podejmowanych przez matkę przez dyspozycje dotyczące konta Skarżącego; - art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji gdy organ wiedział i tolerował to, że wnioski były składane w imieniu Skarżącego przez jego matkę; - art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez niewłaściwe ustalenie istnienia złej wiary po stronie Skarżącego, w sytuacji gdy zostało ustalone, że wnioski w imieniu syna bez jego upoważnienia i zgody składała matka, podpisując wnioski jego imieniem i nazwiskiem, które to okoliczności organ mógł i powinien zauważyć w ramach wstępnej bieżącej kontrolnej i weryfikacji; - art. 106 Kpa przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez zakończenia postępowania karnego wszczętego na wniosek Agencji, którego zakończenie ma znaczenie prawne dla sprawy niniejszej. art. 7 ,8 i 11 oraz 77 Kpa w związku z art. 23 ust. 1 i art. 24 pkt 1 a, c, d, f, g rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez pominięcie faktu, że wina leży po stronie organu, który wbrew obowiązkowi nie przeprowadził prawidłowo kontroli wstępnej wniosku, co pozwoliłoby skutecznie zweryfikować zgodność wniosku z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc już w chwili jego przyjmowania na podstawie kryteriów kwalifikujących co polegało na tym, że Kierownik BP przed wydaniem decyzji o przyznaniu dopłat Skarżącemu nie dopełnił obowiązków wynikających z powołanego rozporządzenia i dopuścił do udziału w postępowaniu weryfikacyjnym wniosku podpisywanego w obecności pracowników Biura przez matkę Skarżącego jego imieniem i nazwiskiem bez stosownego upoważnienia, co skutkowało naruszeniem przez organ obowiązku prawidłowej wstępnej weryfikacji i wydaniem decyzji nieważnej. Mając na uwadze podniesione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, bądź o uchylenie decyzji tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 29 ust. 1a tej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Z przywołanych przepisów wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej. Dodany z dniem 2 kwietnia 2014 r. przepis art. 29 ust. 1a rozwiał wątpliwości co do możliwości żądania zwrotu przyznanych środków od wszystkich podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Nie oznacza to jednak, że organowi pozostawiono wybór, w stosunku do którego podmiotu wyda decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Nienależnie pobrane płatności (bądź nadmiernie pobrane płatności) powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał. W świetle obowiązujących przepisów organy mają kompetencję do wydawania tego typu decyzji ustalających zarówno wobec osób będących stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat, ale również wobec innych osób, o ile to one nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Stwierdzenie nienależnego pobrania płatności zobowiązuje zatem organ do wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania ich zwrotu w stosunku do osoby, która pobrała z tego tytułu środki. Zdaniem Sądu w sprawie tej istnieją zaś uzasadnione wątpliwości, czy za taką osobę można uznać Skarżącego, będącego stroną postępowania o przyznanie dopłat. Zebrany materiał dowodowy i jego ocena nie potwierdzają jednoznacznie, że to Skarżący pobrał płatności ONW za 2010 r. W toku postępowania Skarżący twierdził, że nie miał świadomości o składaniu przez matkę w jego imieniu i z jego podpisem wniosków o dopłaty. Nie wiedział też, że na jego konto, do którego upoważniona była matka wpływały pieniądze z dopłat i że tymi pieniędzmi dysponowała matka. Wskazywał, że konto założył po to, aby wpływały płatności do mleka i aby dysponowała nimi matka. Poinformował ponadto o konflikcie istniejącym w rodzinie. H. T. w dniu [...] marca 2016 r. potwierdziła, że to ona składał wnioski o przyznanie płatności w latach 2006-2014 i podpisywała wnioski syna. Wskazała, że to ona wraz z synami P. i A. T. użytkowała działki deklarowane we wnioskach o przyznanie płatności w latach 2006-2013. Dodała, że M. T. założył konto bankowe i pozwolił na pełne korzystanie z niego (ona nie mogła mieć konta rolniczego bo była emerytką). Zeznała jednak, że Skarżący wiedział o składanych wnioskach i została ustnie upoważniona przez Skarżącego do składania wniosków. Dysponując wyjaśnieniami strony i zeznaniami matki Skarżącego organ pochopnie wyciągnął wnioski, że przekazanie środków z płatności na rachunek bankowy Skarżącego jest równoznaczne z tym, że to on nienależnie pobrał płatności. Środki niewątpliwie pobrała osoba upoważniona do konta. Doszło zatem do nienależnego pobrania płatności i obowiązkiem organu jest dochodzenie ich zwrotu. Okoliczność, że właścicielem rachunku bankowego, na który przekazywano płatności był Skarżący, nie oznacza jednak, że faktyczny jego dysponent, który spożytkował przedmiotowe środki nie może zostać uznany za osobę pobierającą płatności. W świetle art. 29 ust. 1a cyt. ustawy, organ powinien ustalić podmiot, od którego domagać się będzie zwrotu nienależne pobranych (pobranych w nadmiernej wysokości) płatności. W rozpatrywanym przypadku ustalenie to nie znajduje oparcia w zgromadzonych dowodach, a uzasadnienie zaskarżonych rozstrzygnięć nie przekonuje, że podmiotem tym powinien być Skarżący. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że organ pierwszej instancji ustalił, a organ odwoławczy ustalenia te podzielił, że wniosek o płatność został złożony przez osobę trzecią tj. przez H. T., bez zgody i wiedzy Skarżącego. Z akt wynika ponadto, że środkami z płatności dysponowała wyłącznie matka Skarżącego, która sama przyznała, że nie informowała Skarżącego o wpływach z ARiMR na konto bankowe. Zeznała także, że Skarżący nie korzystał z tego konta i nie dokonywała żadnych przelewów z przedmiotowego konta na inne konto znajdujące się w dyspozycji Skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że H. T. korzystała z tego rachunku jako osoba upoważniona przez Skarżącego. Skarżący nie miał jednak jakiejkolwiek świadomości o transakcjach na nim przeprowadzanych. Nie widział nic o lokatach zakładanych przez H. T. i dyspozycjach wypłaty środków z konta, na które wpływały płatności (np. darowizna 27.000 zł synowi A. T. na kupno mieszkania). Powyższe wskazywać może, że Skarżący nie był rzeczywistym beneficjentem środków unijnych, bowiem dysponowała nimi faktycznie jego matka. Nie jest zatem przekonująca konstatacja organu, że żądanie Skarżącego dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranej od H. T. jest niezasadne, bowiem przekazane przez Agencję środki wpłynęły na rachunek należący do Skarżącego. Całokształt zgromadzonych dowodów może prowadzić do zgoła odmiennych wniosków. Po pierwsze organy wprost przyznały, że wniosek o płatność został złożony przez osobę trzecią tj. przez H. T., bez zgody i wiedzy Skarżącego. Po drugie nadały istotną wartość śledztwu prokuratorskiemu. W związku z twierdzeniami Skarżącego, że nie składał i nie podpisywał wniosków o płatności w latach 2004-2013, Kierownik BP ARiMR złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa. W Prokuraturze Rejonowej w H. toczy się ponadto śledztwo w sprawie zaistniałego w latach 2004-2012 w BP ARiMR doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w celu uzyskania dopłat poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności ([...]). Kierownik BP ARiMR wystąpił do Prokuratury Rejonowej w H. z prośbą o udzielenie informacji na temat toczącego się postępowania w sprawie ustalenia osoby podpisującej wnioski o płatności w latach 2005-2013 uznając, że wynik rozstrzygnięcia tego postępowania jest niezbędny do określenia osoby nienależnie pobierającej płatności do gruntów rolnych. Po trzecie, analiza zeznań matki Skarżącego wskazuje, że to ona była w rzeczywistości beneficjentem środków przekazanych przez Agencję na konto bankowe Skarżącego. H. T. tłumaczyła przy tym powody zaprzestania działalności rolniczej (stan zdrowia). Nie zgodziła się, że zwrot płatności ma sięgać aż 2006 r. Kwestionowała też wiek zastanych na gruntach zadrzewień. Z zeznań tych wynika, że H. T. przekonana była, że to ona będzie zobowiązana do zwrotu płatności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie prowadzone w tej sprawie urągało zasadom prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Ocena zebranych dowodów była powierzchowna i nie wypełniała standardów nakreślonych przepisem art. 80 Kpa. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiły wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Za przedwczesne należało uznać odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów prawa krajowego i unijnego regulujących przypadki odstąpienia od ustalania kwot nienależnie pobranych płatności. Konieczne jest natomiast odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 146 i art. 151 § 2 Kpa. Stan faktyczny, w którym dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje m.in. wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub stwierdzone zostanie, tak jak w niniejszym przypadku, że wydana została z naruszeniem prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II GSK 307/13). Okoliczność, że nie było możliwości uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej z powodu upływu tzw. terminu przedawnienia, nie daje podstaw do kwestionowania zasadności prowadzenia postępowania i orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W tym zakresie stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę, a ich obowiązkiem będzie nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie, kto pobrał nienależnie płatności, a tym samym na kim ciążyć powinien obowiązek ich zwrotu i w stosunku do kogo powinna zostać wydana decyzja ustalająca, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Wyniki przeprowadzonego ponownie postępowania, uwzględniające ocenę wyrażoną w wyroku co do dotychczas zebranych dowodów, powinny zostać omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianym w art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz realizujące zasadę przekonywania, wynikającą z art. 11 Kpa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.