I SA/Bk 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. W. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Zarządu Województwa P. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P., 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz skarżącego M. Z. W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan M. Z. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU W. M. Z. w K. (dalej zwany również jako "Skarżący") złożył do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o dofinansowanie projektu "Budowa i uruchomienie nowoczesnej elektrowni wiatrowej przez firmę PHU W." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, Poddziałanie 1.4.2. Małe i średnie przedsiębiorstwa. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym (Instytucja Zarządzająca) poinformował Skarżącego, że powyższy wniosek zarejestrowany pod nr [...] pozytywnie przeszedł ocenę formalną i został przekazany do następnego etapu. Jednak w wyniku oceny merytoryczno - technicznej projektu, został on odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających ogólnych, o czym Instytucja Zarządzająca poinformowała Skarżącego w piśmie z [...] października 2009 r. nr [...]. Od powyższej informacji Skarżący złożył protest. W piśmie z [...] listopada 2009 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała Skarżącego o pozytywnym rozpatrzeniu protestu w odniesieniu do kryteriów: "Wykonalność finansowa projektu" oraz "Zapewnienie trwałości projektu". Natomiast w odniesieniu do kryterium "Wydatki kwalifikowane projektu są zgodne z zasadami działania, precyzyjnie określone, racjonalne i niezbędne do realizacji celów projektu" oraz "Efektowność finansowa projektu jest racjonalna", protest rozpatrzony został negatywnie. Po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, Instytucja Zarządzająca w piśmie nr [...] poinformowała Skarżącego, że w wyniku oceny merytoryczno - technicznej projektu, został on odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów dopuszczających ogólnych oraz szczegółowych i nie podlega dalszej procedurze wyboru projektów do wsparcia. Projekt został negatywnie oceniony w zakresie kryteriów: – wiarygodne uzasadnienie konieczności realizacji projektu oraz związek celów projektu z celami osi/działania i dokumentami strategicznymi określonymi w dokumentacji konkursowej; – wykonalność finansowa projektu; – zapewnienie trwałości projektu; – racjonalna efektywności finansowa projektu. Na powyższą informację Skarżący złożył skargę do tut. Sądu, wnosząc o stwierdzenie, iż wniosek o dofinansowanie projektu na etapie oceny merytorycznej, został oceniony z naruszeniem prawa, tj.: – "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (Oś Priorytetowa l. Wzrost innowacyjności i wspierania przedsiębiorczości w regionie. Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw. Poddziałanie 1.4.2. Małe i średnie przedsiębiorstwa) – zwanego dalej "Regulaminem", – "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 zatwierdzonego przez Komisję Europejską 11 października 2007 r. – zwanego dalej "Programem", – uchwały Nr 156/2287/09 Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2009 r. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że dołączone do skarżonego pisma karty oceny merytorycznej nie zostały podpisane, co jak się wydaje, stanowi uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że nie stanowią one oficjalnego dokumentu. Nadto jedna z kart ocen nie została całkowicie wypełniona, a punkt "Czy wskaźniki projektu odzwierciedlają założone cele projektu" zawiera dwie oceny TAK oraz NIE na tej samej karcie, co w sposób oczywisty dyskwalifikuje przeprowadzoną ocenę. Zdaniem strony, całkowicie niezrozumiała i nie poparta jakimkolwiek zapisem Regulaminu jest argumentacja, że źródła finansowania projektu są niejednoznaczne i niewiarygodne. Skarżący wskazał, iż inwestycja będzie realizowana z kredytu. Przedłożył również promesę kredytową. W tej sytuacji nie wiadomo, na jakiej podstawie oceniający projekt "eksperci" uznali za niewiarygodne i niejednoznaczne źródło finansowania. Oceniając wniosek o dofinansowanie "eksperci" wykazali się nieznajomością przepisów podatkowych, gdyż nie wzięli pod uwagę okoliczności, iż Skarżący uprawniony będzie do uzyskania zwrotu VAT zapłaconego w związku z realizacją inwestycji. W ocenie strony, niedopuszczalna, gdyż nie znajdująca oparcia w Regulaminie, jest ocena prognoz finansowych planowanego (nowego) przedsięwzięcia Skarżącego przez pryzmat wysokości osiąganych przez niego historycznych dochodów z aktualnie prowadzonej ("starej") działalności. Zdaniem Skarżącego, nieprawidłowa, gdyż sprzeczna z zapisami Regulaminu, jest również ocena rentowności Projektu przy uwzględnieniu wyłącznie wysokości zysku z działalności operacyjnej. W tym zakresie "eksperci" wykazali się całkowitą nieumiejętnością czytania rachunku zysku i strat oraz nieznajomością zasad rachunkowości i specyfiki działalności, którą Skarżący zamierza prowadzić. Przy produkcji odnawialnej energii elektrycznej ponad połowa przychodów pochodzi ze sprzedaży tzw. "świadectw pochodzenia". Ponadto, sprzedaż praw majątkowych, wynikających ze "świadectw pochodzenia" musi być księgowana jako tzw. przychody finansowe. W związku z tym, dokonując oceny tego kryterium Instytucja zobowiązana była wziąć pod uwagę kwotę uzyskaną ze sprzedaży "świadectw pochodzenia", a nie opierać się wyłączne na stracie. Dodatkowo Skarżący wskazał, że wyliczenie wskaźnika ROA również opiera się o wynik brutto. Ewentualne obciążenia fiskalne nie mają jakiegokolwiek wpływu na ocenę efektywności finansowej Projektu. Strona nie zgodziła się także z uznaniem nieracjonalności wydatków kwalifikowanych. W skardze podniesiono, że Instytucja stwierdziła lakonicznie, że Skarżący wskazał "poszczególne kategorie wydatków zbyt ogólnie, a ponadto, że koszt zarządzania Projektem (70.000,00 zł netto) odbiega "od średnich cen rynkowych w woj. [...]". Skarżący podkreślił, że Regulamin nie precyzuje stopnia szczegółowości opisania wydatków kwalifikowanych. Powoduje to, że dokonana przez Skarżącego ocena wniosku o dofinansowanie, mając na względzie treść uzasadnienia, jest oczywiście dowolna. Ponadto Regulamin nie wprowadza zasady, że ustalenie wysokości tego kosztu powinno być ustalone przy uwzględnieniu "średnich cen rynkowych", a jedynie wprowadza maksymalną wysokość kosztów, która nie może przekroczyć 5% kosztów kwalifikowanych. Ponadto, jeżeli Instytucja odwołuje się do "średnich cen rynkowych" to zobowiązana była do wskazania konkretnych cen w województwie [...], do których się odniosła. Strona wskazała też na wewnętrzne sprzeczności w stanowisku Instytucji i podniosła, że jeżeli wydatki kwalifikowane zostały wskazane zgodnie z zasadami finansowania Projektu, to jednocześnie nie mogły być wskazane "zbyt ogólnie". W ocenie Skarżącego, eksperci przy ponownej ocenie wniosku nie kierowali się zgromadzonym we wniosku materiałem, wytycznymi dwóch instancji odwoławczych i obowiązującymi regulaminami i dokumentami strategicznymi. Nie odnosząc się do stanowiska wyrażonego w sprawie przez dwie instancje odwoławcze naruszyli regulamin pracy KOP stawiając pod znakiem zapytania swoje kwalifikacje, rzetelność i bezstronność, o których mowa w Załączniku Nr 11.6.5. do uchwały Nr [...]. Przytoczone w skardze fakty i dowody wykazują, że ocena Projektu została dokonana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne. Na wstępie trzeba podkreślić, że sąd administracyjny, rozpatrując tego typu sprawy nie może zstępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje bowiem takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, może i powinien skontrolować jej zgodność z prawem. Potwierdza to brzemiennie art. 30c ust. 3 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że sąd po rozpatrzeniu tego typu sprawy może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Tym ostatnim trudno nadać walor przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak można uznać je za rozwinięcie normatywnych kryteriów rzetelności i bezstronności oceny, o których to kryteriach mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Rozpatrując złożoną w tej sprawie skargę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona ocena nie spełnia wymogu rzetelności. Po pierwsze, trafny jest zarzut skargi dotyczący oparcia wydanego rozstrzygnięcia na kartach ocen, które nie zostały do końca wypełnione. Dotyczy to jednej z kart w części "Kryteria merytoryczno-techniczne dopuszczające szczególne". Nieprzekonujące są w tym zakresie wyjaśnienia Instytucji Zarządzającej, że skoro zgłoszony projekt nie przeszedł pozytywnej oceny w oparciu o tzw. kryteria dopuszczające ogólne", to ekspert nie miał obowiązku wypełniania karty oceny w zakresie "kryteriów dopuszczających szczególnych". Nie wynika to ani z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani też z Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Trzeba też zauważyć, że Instytucja Zarządzająca w swoim końcowym rozstrzygnięciu zawarła oceny dopuszczające szczególne. Powstaje zatem pytanie, na podstawie czego te oceny zostały sformułowane, skoro jedna z kart oceny ekspertów ich nie zawierała. Rzetelność procedowania wymaga, aby ocena wniosku została przeprowadzona w sposób miarodajny i znajdujący potwierdzenie w załączonych do wniosku dokumentach oraz stanowiskach ekspertów co do poszczególnych kryteriów dopuszczających ogólnych i szczególnych. Tego warunku zaskarżona ocena nie spełnia. Trafny okazał się także zarzut skargi, dotyczący pominięcia przy ponownej ocenie projektu wcześniejszych ocen i wytycznych Instytucji Zarządzającej. Skoro w wyniku rozpoznania sprawy w procedurze odwoławczej Instytucja Zarządzająca zgodziła się z niektórymi zarzutami strony, to konsekwentnie powinna wziąć je pod uwagę przy dokonywaniu ponownej oceny wniosku. W tym zakresie trzeba zauważyć, że przy pierwszej ocenie projektu kryterium dopuszczające ogólne nr 2 "uzasadnienie konieczności realizacji projektu" zostało ocenione pozytywnie, zaś przy drugiej ocenie to samo kryterium zostały ocenione negatywnie. Niewiadomo przy tym, co zaważyło na tak radykalnej zmianie tej oceny. W ocenie Sądu nie może jej uzasadniać sama zmiana ekspertów, gdyż świadczyłoby to o przypadkowości tych ocen – "jaki ekspert taka ocena". Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Instytucja Zarządzająca winna brać pod uwagę swoje wcześniejsze stanowisko, a ewentualne odstąpienie od swoich wcześniejszych pozytywnych dla strony ocen winna szczegółowo uzasadnić. Tylko pod tym warunkiem ocena końcowa może być uznana za rzetelną. W ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła także przekonującego uzasadnienia dla negatywnej oceny projektu ze względu kryterium wykonalności finansowej. Sam fakt uzyskiwania obecnie przez Skarżącego niskich dochodów nie przesądza jeszcze o braku wiarygodnych źródeł finansowania inwestycji. W tym zakresie Skarżący powołał się przecież na promesę kredytową, a realność tego źródła finansowania inwestycji nie została przez Instytucję Zarządzającą należycie oceniona. Trzeba też zauważyć, że projekt został niejednoznacznie oceniony na poziomie eksperckim w zakresie kryterium trwałości (pkt 6 karty ocen ekspertów). Otóż jeden z ekspertów stwierdził, że cyt. "Na podstawie informacji, jakich dostarcza beneficjent można stwierdzić, że trwałość projektu będzie zachowana oraz że jego cele będą utrzymane". Z kolei drugi z ekspertów w tym samym punkcie negatywnie ocenił projekt, stwierdzając między innymi, że zawiera on braki, co do analizy czynników ryzyka. Wobec takiej rozbieżności Instytucja Zarządzająca powinna szczegółowo uzasadnić, dlaczego przychyliła się do oceny jednego z ekspertów (niekorzystnej dla wnioskodawcy), dając jej prymat przed oceną drugiego eksperta (korzystną dla wnioskodawcy). Wskazane wyżej braki stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że ocena przedmiotowego projektu nosi znamiona oceny nierzetelnej, a przez to naruszającej art. 31 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Rozpatrując ponownie sprawę Instytucja Zarządzająca powinna wyeliminować te nieprawidłowości. Natomiast za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, dotyczący nie podpisania przez ekspertów kart oceny merytorycznej, co w ocenie Skarżącego powoduje, że nie stanowią one oficjalnego dokumentu. Przypomnieć trzeba, że jedną z zasad oceny wniosków o dofinansowanie jest jej bezstronność, realizowana przede wszystkim poprzez udział w tej ocenie ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym (zob. art. 31 ust. 1 ustawy). Względy bezstronności oceny wymagają przy tym podjęcie takich środków, które uniemożliwią ujawnienie danych personalnych ekspertów oceniających jego wniosek, co ma ograniczyć do minimum możliwość wpływania, nacisków pod adresem osób oceniających. Stąd procedura oceny wniosków przewiduje przekazywanie wnioskodawcy kopii kart ocen sporządzonych przez ekspertów, wszakże po wcześniejszym zasłonięciu ich danych osobowych (nazwisk). Niezasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący zawarcia w jednej z kart oceny w punkcie "Czy wskaźniki projektu odzwierciedlają założone cele projektu" dwóch ocen: "TAK" i "NIE". Sąd zauważa, że okoliczność ta jest wynikiem oczywistej omyłki przy zaznaczaniu w tabeli faktu spełnienia bądź niespełnienia wymogów kryterium. Potwierdza to uzasadnienie oceny spełnienia kryterium oznaczonego w karcie liczbą porządkową "2", w którym znalazło się siedem wymogów tego kryterium przewidzianych do oceny. Z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, że jedyna negatywna ocena eksperta dotyczy wymogu zbieżności celów projektu z celami osi/działania. Natomiast wybrane wskaźniki realizacji celu odzwierciedlają zdaniem eksperta założenia. Mając jednak na uwadze stwierdzone wcześniej uchybienia Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.