I SA/Bk 96/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. im Ś.. S. K.i w W. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych oraz placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu s. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z [...] listopada 2009 r., nr [...], Rada Powiatu S. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu sokolskiego oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W dniu [...] stycznia 2012 r. T. S. im. Ś. S. K. w W. (dalej powoływane także jako: T. S.) wezwało Radę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. W wezwaniu wskazano, że uchwała ta zawiera zapisy naruszające interes prawny T. S., a ponadto zawiera szereg bezprawnych i niejednoznacznych zapisów, które powodują naruszenie sfery prawnej organu prowadzącego szkołę (placówkę) w zakresie otrzymania dotacji, rozliczenia jej wykorzystania, a także kontroli ze strony organu udzielającego dotacji. W odpowiedzi na wezwanie Rada Powiatu S. podjęła [...] marca 2012 r. uchwałę, nr [...], w której stwierdzono, że nie uwzględnia się wezwania T. S., ze względu na podjęcie w tym samym dniu uchwały nr [...], w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu sokolskiego, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania i uchylenie tą uchwałą uchwały, w stosunku do której Skarżące T. złożyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, że uchwała Rady Powiatu S. nr [...] uwzględnia wnioski T., ponadto bierze pod uwagę ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych i regionalnych izb obrachunkowych dotyczące zapisów uchwał tego samego typu w innych jednostkach. W złożonej do Sądu skardze T. S. zaskarżyło uchwałę Rady Powiatu S. z [...] listopada 2009 r., nr [...], w zakresie § 2 pkt 4, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2 i 3, § 7 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, § 8 oraz cały załącznik nr 3 do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 90 ust. 3e, 3f, i 4 ustawy z 7 września z 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W oparciu o te zarzuty T. S. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarzonej uchwały w zakresie objętym skargą albo stwierdzenie, że uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zaskarżona uchwała była badana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B., w wyniku czego organ nadzoru stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie § 6 ust. 3, 6, 7, 8 i § 7 ust. 2 i 7. Jednak RIO badała skarżoną uchwałę z punktu widzenia kryterium legalności, nie uwzględniając przesłanek z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wskazane przez RIO wady i uchybienia niestanowiące istotnego naruszenia prawa, zostały natomiast zignorowane przez organ stanowiący Powiatu S. Zdaniem T. S. w zaskarżonej uchwale bezprawnie wprowadzono w § 2 ust. 4 definicję "wydatków bieżących", co w konsekwencji narusza interes prawny Skarżącego, gdyż jako podmiot dotowany, jest ono zobowiązane do złożenia oświadczenia, że dotacja została wykorzystana na wydatki bieżące szkoły/placówki. Przepis § 4 ust. 1 uchwały, w którym określono podstawę obliczenia dotacji, jest niezgodny z przepisem ustawy, która wskazuje, w jaki sposób należy obliczać wysokość dotacji. Rażąco naruszają prawa przepisy § 5 ust. 2 i 3 uchwały, w których wskazano, że za okres do czasu otrzymania informacji, o której mowa w § 4 ust. 1 uchwały, dokonana zostanie korekta wysokości udzielonej dotacji. Przepisy te nie precyzują okresu, w jakim ta korekta ma się dokonać, co daje organowi dotującemu prawo do zatrzymywania środków dotacji i przekazania jej w zwiększonej wysokości w dowolnie wybranym momencie. Zarzucając rażące naruszenie prawa przez przepisy § 7 ust. 1 w zw. z ust. 3 i w zw. z ust. 5 i 6 uchwały, wskazano, że w sposób sprzeczny z ustawą o systemie oświaty określono, jaki organ jest właściwy do przeprowadzenia kontroli. Określając kryteria kontroli naruszono zasady techniki prawodawczej poprzez powtórzenie dyspozycji ustawowych. Powyższe narusza interes Skarżącego, gdyż nie wie on, w oparciu o jakie podstawy będzie kontrolowana prawidłowość wykorzystania dotacji, a także nie są mu znane kryteria i zakres kontroli. Ponadto bezprawnie w ust. 5 przyznano kontrolującym prawo wglądu do "innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli". Z kolei regulacja § 7 ust. 6 uchwały wykracza poza delegację ustawową. Z przepisu art. 90 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika prawo organu dotującego "wglądu" do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Udostępnienie wglądu nie obejmuje natomiast obowiązku sporządzania w toku kontroli na żądanie kontrolującego odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również opartych na tych dokumentach zestawień i obliczeń. Wprowadzenie takich dodatkowych obowiązków stanowi naruszenie art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Zdaniem T. S., norma § 7 ust. 8 uchwały nakłada na bliżej nieokreślony podmiot obowiązek wskazywania źródła finansowania w dokumentach potwierdzających dokonanie wydatku ze środków przyznanej dotacji. Zapis ten narusza delegację ustawową, która nie daje takiego upoważnienia organom podejmującym uchwałę. Z kolei przepis § 8 skarżonej uchwały posługuje się pojęciem "kontrolowany", podczas gdy brak jest definicji, kim jest podmiot kontrolowany. Zapis ten budzi wątpliwości Skarżącego, czy podmiotem podlegającym kontroli jest szkoła (placówka), czy jej dyrektor, czy organ prowadzący. Za naruszenie prawa uznano też procedurę sporządzania protokołu oraz formułowania zaleceń pokontrolnych. Zarzucając naruszenie prawa w załączniku nr 3 do uchwały podniesiono, że rozliczenie dotacji wpływa bezpośrednio na interes prawny oraz uprawnienie dotowanego. Wskazano na braki i naruszenia w postaci: - braku doprecyzowania pojęcia "składający rozliczenie zobowiązany jest przedstawić dane o faktycznej liczbie uczniów /wychowanków/ w minionym roku, w rozbiciu na poszczególne miesiące" – Skarżący ma wątpliwość, czy należy wskazać stan na pierwszy czy ostatni dzień miesiąca; - wymóg wykazania rozliczenia dotacji przez organ dotowany w podziale na określone rodzaje wydatków, podczas gdy dotacja przyznawana szkole/placówce niepublicznej ma charakter dotacji podmiotowej i taki zapis wykracza poza ramy określone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty; - wymóg, aby wynagrodzenie kadry pedagogicznej (brutto) oraz wynagrodzenie obsługi i administracji (brutto) a także pochodne od wynagrodzeń – podano z określeniem daty i numeru faktury, podczas gdy nie wszystkie podmioty są podatnikami podatku VAT i są zobowiązane do wystawiania faktur. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Wniosek o odrzucenie skargi Rada uzasadniła tym, że skarga mogła być wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego podstawę prawną wniesienia skargi. Tymczasem [...] marca 2012 r. Rada podjęła uchwałę nr [...], w treści której uwzględnione zostały wszystkie podnoszone wnioski. Wskazano też, że skarga została wniesiona przedwcześnie, gdyż trzydziestodniowy termin do jej wniesienia rozpoczął swój bieg dopiero od dnia następnego po dniu otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. od [...] marca 2012 r. Odnosząc się zaś do postawionych w skardze zarzutów, Rada Powiatu stwierdziła, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Wobec faktu, że zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Powiatu S. z [...] marca 2012 r. nr [...], Sąd ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, tj. istotnego naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się jednak w pierwszym rzędzie do wniosku Rady Powiatu S. o odrzucenie skargi, Sąd uznał, że nie znajduje on uzasadnienia w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Skarga T. S. została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej w tym trybie ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w dalszej części uzasadnienia powoływanej w skrócie "u.p.p.s.a.") – zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. II II OPS 2/07. Zgodnie z nim skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w odpowiedzi na wezwanie T. S., Rada Powiatu S. w uchwale z [...] marca 2012 r. nr [...] wyraźnie stwierdziła, że nie uwzględnia się wezwania T. S. do usunięcia naruszenia prawa. Choć zostało to uzasadnione podjęciem w tym samym dniu uchwały nr [...], w której na nowo ustalono tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu sokolskiego, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, to jednak nie zmienia to faktu, że Rada Powiatu nie uwzględniła wezwania T. S. Inną natomiast kwestią jest to, co było faktycznym powodem uchylenia uchwały z [...] listopada 2009 r., nr [...]. Nie można też zgodzić się z Radą Powiatu, że skarga T. S. została wniesiona przedwcześnie. Należy zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu z [...] listopada 2009 r., nr [...], zostało wniesione [...] stycznia 2012 r. (data nadania – k. 49 akt sądowych). Od tego dnia zaczął biec "ostateczny", 60 - dniowy termin do wniesienia przez T. S. skargi na powyższą uchwałę - art. 53 § 2 u.p.p.s.a. Koniec tego terminu przypadł na [...] marca 2012 r., a do tego dnia T. nie otrzymało odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, od czego uzależniony został bieg 30 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 u.p.p.s.a. Taka odpowiedź została sformułowana dopiero uchwałą nr [...] z [...] marca 2012 r., doręczoną stronie [...] marca 2012 r. W tych okolicznościach faktycznych należy uznać, że skarga została wniesiona prawidłowo. T. S., z uwagi na zbliżający się koniec 60 - dniowego terminu, o którym mowa art. 53 § 2 u.p.p.s.a., nie mogło dalej zwlekać z wniesieniem skargi. Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej uchwały, należy podkreślić, że podlega ona kontroli Sądu w oparciu o kryterium zgodności z prawem – art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie zmienia tego fakt, że skarga T. S. została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym. Wbrew sugestiom strony skarżącej, przepis ten nie wprowadza nowych kryteriów sądowej kontroli uchwał podejmowanych przez rady powiatu. Zawarte w tym przepisie uregulowanie dotyczy legitymacji do wniesienia skargi. Została ona oparta na kryterium interesu prawnego lub uprawnienia, które mogły być naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryteria legitymacji do wniesienia skargi pozwalają sądowi na ocenę, czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot i w związku z tym, czy może zostać przez sąd rozpoznana. Natomiast rozpoznanie skargi, polegające na ocenie zaskarżonego aktu lub czynności, odbywa się z uwzględnieniem kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tej sprawie T. S. wykazało legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu S. z [...] listopada 2009 r., nr [...], w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu sokolskiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. T. prowadzi na terenie powiatu s. szkoły i placówki niepubliczne i otrzymuje dotacje, których dotyczy zaskarżona uchwała. Ma więc interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednak zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego w taki sposób, aby uzasadniało to stwierdzenie jej nieważności. Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała była wcześniej przedmiotem badania przez RIO w Białymstoku, która podjętą [...] grudnia 2009 r. uchwałą nr [...] wyeliminowała te przepisy zaskarżonej uchwały (§ 6 ust. 3, 6, 7, 8 § 7 ust. 2 i 7), które okazały się niezgodne z prawem. RIO w Białymstoku nie stwierdziło, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały, w tym § 2 pkt 4, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2 i 3, § 7 ust. 1, 3, 5, 6 i 8, § 8 oraz cały załącznik nr 3 do uchwały, można byłoby uznać za podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rację ma T. S., wskazując na treść art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do uregulowania w drodze uchwały dwóch zagadnień, dotyczących dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, tj. trybu udzielania i rozliczania dotacji, a także trybu i zakresu kontroli w przedmiocie jej wykorzystania. Zgodzić się też należy z poglądem, że "tryb udzielania dotacji", o którym mowa w tym przepisie ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 listopada 2011 r., sygn. I SA/Kr 1463/11). Powyższy przepis nie uprawniania rady powiatu do określania w uchwale dodatkowych (pozaustawowych) warunków przyznawania dotacji szkołom niepublicznym, ani też do nakładania na te szkoły dodatkowych obowiązków związanych z wykorzystywaniem tych dotacji. Zdaniem Sądu takich dodatkowych warunków oraz obowiązków nie wprowadzają wskazane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały. Przepis § 2 pkt 4 uchwały wskazuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o wydatkach bieżących - rozumie się przez to wydatki, o których mowa w ustawie o finansach publicznych. Przepis ten nie nakłada na zainteresowane podmioty dodatkowych warunków przyznawania dotacji. Można oczywiście mieć wątpliwości, co do potrzeby umieszczania tego przepisu w zaskarżonej, a także co do jego precyzji skoro, jak podnosi strona skarżąca, w ustawie o finansach publicznych pojęcie "wydatków bieżących" występuje w wielu znaczeniach. Nie daje to jednak dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że doszło w ten sposób do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Już wcześniej w orzecznictwie wskazano, że pojęcie "wydatki bieżące" placówki publicznej użyte w art. 90 cyt. ustawy o systemie oświaty odpowiada pojęciu z art. 106 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 320/07), którego odpowiednikiem jest obecnie art. 124 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zatem zawarcie w treści zaskarżonej uchwały można co najwyżej uznać za nieistotne naruszenie prawa. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący przepisu § 4 ust. 1 uchwały, którego treść dotyczy "podstawy obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia". Odwołanie się w tym przepisie do uchwały budżetowej Powiatu nie oznacza, że to ta uchwała, a nie przepisy ustawy o systemie oświaty stanowią podstawę przyznawania i naliczania dotacji. Można uznać, że odwołanie to ma charakter "techniczny" i nie niesie za sobą treści normatywnych. Wiąże się ono z zawartymi w uchwale informacjami, między innymi na temat wielkości części oświatowej subwencji ogólnej, czy też wydatków dotyczących szkół publicznych, które to elementy stanowią podstawę naliczania dotacji – art. 90 cyt. ustawy o systemie oświaty. Można więc zgodzić się z poglądem, że odwołanie do uchwały budżetowej, zawarte w treści § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest zbędne, ale fakt ten sam w sobie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Również zarzucany brak precyzji treści przepisów § 5 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 1, 3, 5 i 6 zaskarżonej uchwały, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tych przepisów. W tym zakresie strona skarżąca w istocie nie wykazała, w jakim stopniu treść tych przepisów wpłynęła na realizację jej praw wynikających z przepisów cyt. ustawy o systemie oświaty. Reasumując, dostrzeżone przez T. S. mankamenty wskazanych przepisów uchwały Rady Powiatu S. z [...] listopada 2009 r., nr [...], nie są na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność tych przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.