I SAB/Bk 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok oddala skargę P. Ś. złożył do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., w związku z postępowaniem wszczętym na wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2017. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 z późn. zm. – dalej: "u.p.b."), art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty wydania rozstrzygnięcia w sprawie, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący w dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2017 r. Następnie [...] stycznia 2018 r. Kierownik BP ARiMR wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień. Z powyższego wynika, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po upływie prawie ośmiu miesięcy od złożenia wniosku. Autor skargi podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 7 u.p.b., decyzje w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu są wydawane od dnia określenia stawek płatności na podstawie art. 20, które to stawki określa corocznie minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Wielkość stawek płatności na 2017 r. została określona już w połowie października 2017 r., co oznacza, że ARiMR powinna już od połowy października 2017 r. przyznawać płatności. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że termin ponad czterech miesięcy od złożenia wniosku o przyznanie płatności powinien wystarczyć organowi na jego rozpatrzenie i wydanie decyzji. Jednakże dopiero w styczniu 2018 r. organ zajął się sprawą. W związku z wygenerowaniem hipotetycznych wątpliwości w sprawie i założeniem, że ich wyjaśnienie nie może nastąpić w ustawowym terminie - organ w dniu [...] lutego 2018 r. poinformował Skarżącego, że termin na rozpatrzenie sprawy zostanie przekroczony i wskazał nowy termin [...] czerwca 2018 r. Z art. 24 ust. 8 u.p.b. jasno wynika, że jeżeli organ przekroczy termin (1 marca roku następującego po roku...) - informuje o tym rolnika i wyznacza nowy termin. Przepis odnosi się tylko do jednego konkretnego terminu (1 marca), a nie do kolejnych wyznaczanych przez organ terminów rozpatrzenia sprawy a następnie nie dochowywania tychże terminów - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z przepisu powyższego wynika, że termin może być tylko raz przekroczony. Zdaniem Skarżącego pozorne działania organu, których skutkiem są tylko kolejne poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie tj. zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2018 r. (nowy wyznaczony termin - [...] września 2018 r.); zawiadomienie z dnia [...] września 2018 r. (nowy wyznaczony termin - [...] grudnia 2018 r.), należy uznać jako rażące naruszenie przepisów prawa i interesu Skarżącego. Żądanie wyjaśnień skierowane do Skarżącego [...] sierpnia 2018 r. w sprawie nieścisłości dotyczących działek ewidencyjnych, a następnie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (na dzień [...] listopada 2018 r.) na te same okoliczności dotyczące wskazanych działek jest niczym nie uzasadnione (w dniu [...] września 2018 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynęły wyjaśnienia dotyczące spornych działek). Skarżący pyta, jak do tego doszło, że organ dysponując złożonym wnioskiem już w maju 2017 r., dopiero w sierpniu 2018 r. próbuje ustalić posiadacza wskazanych działek. Zdaniem pełnomocnika złożenie wniosku przez R. S. dotyczącego wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezpodstawne przewlekania postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich. Również przekazanie przez Kierownika BP ARiMR w M. w dniu [...] września 2018 r. dokumentów w związku z zaistnieniem konfliktu kontroli krzyżowej, nie jest argumentem do tego, aby przewlekać postępowanie. Dołączenie w dniu [...] września 2018 r. dokumentów zgromadzonych w sprawie wniosku złożonego w 2016 r. P. Ś., M. G., B. sp. z o.o. i G. sp. z o.o. za 2017 r. - wskazuje, że działanie organu jest chaotyczne i bezpośrednio zmierza w kierunku przewlekłości postępowania. Nawet przy założeniu, że organ dopiero w styczniu 2018 r. zajął się przedmiotową sprawą - to konfrontowanie tej sprawy z innymi sprawami dopiero we wrześniu, w żaden racjonalny sposób nie może usprawiedliwić twierdzenia organu, że do przewlekłości postępowania nie doszło - organ przecież w styczniu mógł zweryfikować posiadane dokumenty. Kontynuując swój wywód pełnomocnik wskazał, że z zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia [...] września 2018 r. można wywnioskować, że powodem przekroczenia terminu jest kwestia dotycząca ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku. Wszystkie prowadzone do tej pory czynności "wyjaśniające" były czynnościami pozornymi które ze swej istoty nie mogły spowodować, że organ wyjaśniając swe hipotezy będzie w stanie ustalić powierzchnię kwalifikowaną. Gdyby organ chciał ustalić powierzchnię kwalifikowaną na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych powinien był przeprowadzić przede wszystkim kontrolę na miejscu. Pełnomocnik podkreślił, że strona złożyła zwykły, typowy wniosek dotyczący płatności bezpośrednich, zatem sprawa powinna być załatwiona nie później niż w terminie ustawowym do dnia 1 marca 2018 r. Organ dysponuje wszystkimi niezbędnymi danymi do załatwienia sprawy, ustalonymi podczas wielokrotnie przeprowadzonych kontroli działek rolnych należących do strony. Skontrolowanie wniosku nie jest czynnością nadzwyczajną, lecz normalną, jaka powinna być wykonana przez organ na początku postępowania. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy było nieuzasadnione. Konieczność kontroli wniosku należy do podstawowych obowiązków organu i wszystkie wymagane kontrole (kompletności, kontrola administracyjna) odbywają się automatycznie przez system informatyczny. Strona od wielu lat uczestniczy w programach objętych płatnościami do gruntów (również w kampanii programu rozwoju obszarów wiejskich PROW 2007-2013). W latach poprzednich organ nie kwestionował legitymacji strony do ubiegania się o płatności do gruntów. Zarówno stan faktyczny i prawny odnośnie wniosków składanych przez stronę nie uległ istotnym zmianom w stosunku do lat poprzednich, niezrozumiałym jest więc badanie przez organ faktycznego posiadacza gruntów w terminie po 1 marca 2018 r. - zważywszy na to, że od 15 marca każdego roku rozpoczyna się termin naboru kolejnych wniosków pomocowych. Strona składając wniosek na rok 2017 dołączyła wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa. Żądanie informacji oraz dokumentów nie mieszczących się w katalogu objętym ustawą i rozporządzeniami, nie mających znaczenia dla sprawy narusza zasadę praworządności i zmierza wyłącznie do bezpodstawnego wydłużania postępowania. Nie sposób jest zrozumieć dalszej zwłoki organu w terminie wydania decyzji, skoro ostatni dowód został przeprowadzony [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postępowania wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2017 r. wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2017. W dniu [...] czerwca 2017 r. dane z wniosku zostały wprowadzone do systemu informatycznego. W dniu [...] stycznia 2018 r. wystosowano wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia posiadacza gruntów rolnych na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący złożył wyjaśnienia dotyczące prowadzonego gospodarstwa wraz z prośbą o wyjaśnienie kwestii podjętego w 2015 r. zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. W dniu [...] lutego 2018 r. do Skarżącego została wystosowana odpowiedź na to pismo. Następnie [...] lutego 2018 r. Skarżący zgłosił wystąpienie siły wyższej w swoim gospodarstwie. Dnia [...] lutego 2018 r. została wysłana informacja o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, z uwagi na prowadzone postępowanie w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, który został wydłużony do [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. z BP w C. wpłynęła prośba o przekazanie dokumentów wraz z wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania producenta tamtejszego BP. W dniu [...] czerwca 2018 r. zostały przekazane kopie dokumentów. W dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący złożył wyjaśnienia dotyczące "prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego na własny rachunek" w sprawie postępowań toczących się za rok 2017, kopie faktur oraz potwierdzenia przelewów. W dniu [...] czerwca 2018 r. została wysłana informacja o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy o przyznanie płatności, który został wydłużony do [...] września 2018 r. Po zakończeniu kontroli kompletności dokumentu w systemie informatycznym niezwłocznie wykonano kontrolę administracyjną sprawy, w wyniku której w dniu [...] sierpnia 2018 r. zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień dot. błędów kontroli krzyżowej. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wyjaśnienia wraz załącznikami (umowy dzierżawy wraz potwierdzeniem wpłat) oraz prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy podmiotom, które złożyły wnioski na 2017 rok na działki objęte wnioskiem na 2017 rok, mojego mocodawcy zostały wydane decyzje o przyznaniu pomocy oraz zostały wypłacone płatności do spornych działek rolnych". W dniu [...] września 2018 r. na w/w pismo została udzielona odpowiedź. W związku z wykrytymi błędami dotyczącymi kontroli krzyżowej działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez producentów składających wnioski w BP w M., w dniu [...] września 2018 r. zostały przekazane wyjaśnienia Skarżącego do powyższego biura, w celu uzyskania wyjaśnień przez pozostałych producentów konfliktu kontroli krzyżowej. W dniu [...] września 2018 r. z BP w M. wpłynęło oświadczenie producenta rolnego, będącego stroną konfliktu krzyżowego, wraz z umowami dzierżawy dotyczącymi spornych działek, a następnie w dniu [...] września 2018 r. Kierownik BP w M. przekazał oświadczenie kolejnego producenta będącego stroną konfliktu kontroli krzyżowej wraz z aktem notarialnym potwierdzającym nabycie działki przez osobę, która wydzierżawiła podmiotowi sporną działkę. W dniu [...] września 2018 r. zostało wysłane postanowienie o dopuszczeniu dowodu z dokumentów zgromadzonych w ramach sprawy o przyznanie płatności na rok 2016 Skarżącemu oraz w ramach sprawy o przyznanie płatności na rok 2017 M. G., G. Spółka z o.o. oraz B. Spółka z o.o. Następnie w dniu [...] września 2018 r. została wysłana ponownie informacja o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, z powodu konieczności uzupełnienia dokumentacji dotyczącej kwestii posiadania zadeklarowanych gruntów, który został wydłużony do [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] października 2018 r. BP w M. przekazało dodatkowe wyjaśnienia złożone przez jednego z producentów konfliktu kontroli krzyżowej. Następnie w dniu [...] października 2018 r. z Biura tego zostały przekazane skany fragmentów (dotyczące konfliktowych działek) raportu z kontroli na miejscu, w gospodarstwie jednego z producentów konfliktu kontroli krzyżowej. Na dzień [...] listopada 2018 r. zostało ustalone przesłuchanie świadków. W BP w M. przesłuchano 6 świadków. Zdaniem organu w opisanej sytuacji trudno zgodzić się, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Przedłużenie terminu na załatwienie sprawy w sytuacji, gdy sprawa nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jest usprawiedliwione. Czynności podejmowane w celu ustalenia faktycznego posiadacza gruntów rolnych zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Działania organu niewątpliwie mają wpływ na długość prowadzonego postępowania, jednak są one niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co więcej zostały zainicjowane przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. Zdaniem Sądu, działań organu w zakresie braku wydania decyzji w zakresie wniosku skarżącego przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. nie można w realiach rozpatrywanego przypadku określić mianem przewlekłego. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach przewidzianych prawem, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy. Oprócz tego o przewlekłości postępowania może świadczyć powstrzymywanie się od podejmowania wyłącznie czynności niezbędnych i podejmowanie również czynności zbędnych przez organ podatkowy, co w konsekwencji może prowadzić do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 141 aktualizowany; zob. też wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II FSK 3097/12, z dnia 3 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 2341/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe Sąd zauważa, że na długość postępowania związanego z wydaniem w stosunku do skarżącego decyzji w zakresie przyznania płatności na rok 2017 złożyło się kilka grup problemów, które wymagały czasu na ich rozstrzygnięcie, a bez rozstrzygnięcia których decyzja obarczona byłaby błędem. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że procedowany wniosek o przyznanie płatności, na skutek przeprowadzonej przez organ kontroli krzyżowej ujawnił konflikt, który wymagał poczynienia ustaleń co do osoby posiadacza działek ewidencyjnych nr [...]. Żądane od samych zainteresowanych oświadczenia co do posiadania działek nie doprowadziły do wyjaśnienia spornej kwestii. Skutkowało to potrzebą przesłuchania świadków. Czynność taka została przeprowadzona w Biurze Powiatowym ARMiR w M. w dniu [...] listopada 2017 r. ( przesłuchano wówczas S. S., M. O., A. S., Z. P., E. S., S. W., W. G.). Kolejną kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia była ocena, czy w zakresie działek zgłoszonych do dopłat zachodzą tzw. sztuczne warunki. Niesporne jest, że na przestrzeni 2018 r. toczyło się przed tutejszym Sądem szereg postępowań dotyczących skarżącego i spółek powiązanych z nim, w których to decyzje zostały uchylone wyrokami Sądu, a sprawy przekazane do organu celem ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń okoliczność, że organ oczekiwał po pierwsze rozpoznania skarg przez Sąd, a po drugie ich uzasadnienia i kierunku uzupełniania materiału dowodowego w sprawie. Działanie takie, aczkolwiek pochłania czas, jest ze wszech miar słuszne, podyktowane potrzebą spójności rozstrzygnięć w sprawach dotyczących tej samej materii i motywowane chęcią uniknięcia błędów, które Sąd dostrzegł podczas pierwotnego rozpoznawania zaskarżonych decyzji. Jako ostatni argument, mający wpływ na czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, to postawa samego skarżącego i tempo udzielania przez niego odpowiedzi na zapytania organu. Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się wezwanie z dnia [...].01.2018 r., w którym organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia faktycznego posiadacza gruntów rolnych zgłoszonych di wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. Odpowiedzi na owe zapytanie skarżący udzielił w dniu [...].06.2018 r. Sąd zauważa w tym miejscu, iż organ niewątpliwie powinien był podjąć działania dyscyplinujące skarżącego, ale nie mógł pominąć ustaleń w zakresie posiadania spornych działek, jako okoliczności pierwszorzędnej dla ustalenia dopłat. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że działania organu, podejmowane w sprawie, która bynajmniej nie okazała się być oczywista tak pod względem dowodowym, jak i prawnym , nie noszą cech przewlekłości, choć z pewnością były długotrwałe. Zgodnie z art. 125 § 1 o.p., organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Obowiązek szybkiego działania skorelowany jest z obowiązkiem podejmowania działań wnikliwych, prowadzących do realizacji wyrażonej w art. 122 o.p. zasady prawdy obiektywnej. Zasadnicze znaczenie ma zatem zarówno wyczerpujące zbadanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, jak też sprawność w podejmowaniu czynności zmierzających do celu, aby nie trwały nadmiernie długo. W ocenie Sąd zachowany został balans pomiędzy jakością prowadzonego postepowania, stopniem jego skomplikowania pod względem dowodowym i prawnym, a czasem jego trwania. Odnosząc się końcowo do zarzutu rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym Sąd zwraca uwagę na brzmienie paragrafu 26 ust. 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013(Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.) Analiza przepisów pozwala na konkluzję , iż przyznanie pierwszej i kolejnych płatności powinno no nastąpić w okresie do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Gdyby ustawodawca uznał, iż termin wskazany w ustępie drugim jest nieprzekraczalny, nie zawierałby rozwiązań przewidzianych w ustępie 3, a mianowicie sytuacji, gdy o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy (czyli do 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności) kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, dopuszczalne jest przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku, ale przedłużenie to winno wskazywać przyczyny zwłoki i wskazywać nowy termin załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy organ przedłużając termin do załatwienia sprawy, każdorazowo przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, wskazywał zarówno przyczynę zwłoki, jak i kolejny termin. Zauważyć a tym miejscu należy, iż decyzja w sprawie wniosku skarżącego o płatności za 2017 r. została wydana w dniu [...].12.2018 r., a więc na 10 dni przed upływem terminu określonego przez organ na [...].12.2018 r. W tym stanie rzeczy nie potwierdziły się stawiane w skardze zarzuty przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).