I SAB/Bk 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW na rok 2005 oddala skargę Przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a mianowicie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku Pana J. B., zwanego dalej Skarżącym, w sprawie nr [....] o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2005 r. w odniesieniu do działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [..] (woj. p., powiat s., gmina S. obręb S.). Skarżący złożył w dniu 14.05.2005 r. w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniu [...].07.2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Skarżącego wezwanie Nr [...] do usunięcia braków we wniosku celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na działce rolnej A. W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca złożył oświadczenie. W dniu 07.09.2005 r. do Skarżącego zostało wysłane pismo w sprawie pozostawienia części wniosku bez rozpoznania w związku z nie usunięciem braków wymienionych w wezwaniu. Gospodarstwo rolne Skarżącego w dniu 21.08.2005 r. zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. W dniu 03.09.2005 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie Skarżącego, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...].05.2006 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności ONW. W dniu 22.01.2007 r. Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o zmianę decyzji nr [....] z dnia [....].05.2006 r. Na żądanie strony Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne - postanowieniem nr [....] z dnia [....].02.2007 r. W dniu 15.02.2007 r. do Skarżącego wysłano zawiadomienie z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Skarżący natomiast złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie [...]. Organ pierwszej instancji w dniu [...].03.2007 r. wydał decyzję nr [....] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uzasadniając, iż ze wsparcia ONW wyłączono grunty położone na terenie miasta S. Na powyższą decyzję Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym zaskarżył decyzję w całości i wniósł o przyznanie dopłat do wskazanych we wniosku gruntów. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w dniu [...].04.2007 r. wydał decyzję nr [....]o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.. Po rozpatrzeniu skargi Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględnił argumentację podniesioną w skardze i w dniu [....].07.2007 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [....].03.2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po przeanalizowaniu ponownie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie w dniu 10.09.2007 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ponadto postanowił w treści decyzji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżącego o przyznanie płatności rolnej do działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...]/3 (woj. p, powiat s., gmina S. obręb S.). Na powyższą decyzję Skarżący złożył odwołanie. Jednocześnie Skarżący skorzystał ze środka zaskarżenia określonego w art. 37 k.p.a. W dniu 16.06.2008 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Skarżący zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w części, w której utrzymano w mocy odmowę przyznania dopłat ONW do części działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat ONW na rok 2005. Odrębnie zaskarżył także bezczynność orzeczniczą przez brak zajęcia stanowiska orzeczniczego co do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopłaty (bezpośrednie i ONW) do działki rolnej nr A. W odniesieniu do bezczynności administracji Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie wypowiedział się merytorycznie co do prawidłowości pozostawienia wniosku o dopłaty, w zakresie działki rolnej A, tak w zakresie samej okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak i braku wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W tej ostatniej materii organ odwoławczy nie potraktował odwołania jako zażalenia na bezczynność, wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa. Skarżący wskazał, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy udzielając odpowiedzi na skargę podtrzyma swoje stanowisko odnośnie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, albo nie ustosunkuje się do tej kwestii w ogóle, albo nie wyda postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynność - tę część skargi należy traktować jako skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.. Uzasadniając zarzut bezczynności Skarżący wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował w dniu 25.07.2005 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o dopłaty do działki nr A, celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na tej działce. Pouczono przy tym, że brak dopełnienia wskazanego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym terminie Skarżący natomiast złożył oświadczenie. Organ nie uznał treści oświadczenia za dopełnienie wezwania i w dniu 07.09.2005 r. wystosował pismo informujące o pozostawieniu części wniosku bez rozpoznania, w związku - z jego zdaniem - nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu. Skarżący wskazał, iż obowiązujące przepisy nie zabraniały deklarowania dwóch roślin (upraw) na jednej działce, co ma szczególne znaczenie, iż zadeklarowane na działce rolnej nr A rośliny były niekonkurencyjne i wymagały dwóch niepokrywających się rodzajów nakładów pracy. Na działce tej zadeklarowano bowiem SAD + PASTWISKO. Taką samą deklarację złożono w 2004 r., a wówczas strona otrzymała dopłaty bezpośrednie. Przepisy w 2005 r. się nie zmieniły w tym zakresie. Organ administracji wzywając do opowiedzenia się tylko za jedną rośliną na tej działce nie wskazał ani przepisów prawa, z którego ów wymóg formalny by wynikał, ani też w wezwaniu i późniejszych decyzjach nie wykazał wypełnienia wniosku niezgodnie z treścią instrukcji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż wniosek w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. p., powiat s., gmina S. obręb S.) - organ I instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie braków wskazanych w wezwaniu nr [...] do usunięcia braków we wniosku z dnia [....].07.2005 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr[....] nie byłyby uwzględnione do przyznania płatności ONW, ze względu na fakt, iż ww. działka ewidencyjna położona jest w obrębie miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, czyli także w sprawach w których wydawane są decyzje administracyjne. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Otóż w sentencji decyzji z dnia 10.09.2008 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż pozostawia bez rozpoznania wniosek o przyznanie płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej oznaczonej jako A. Jednocześnie jednak organ ten w uzasadnieniu wskazał, iż Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) Nrl454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 określając w zapisie art. 43 uprawnienia do płatności w ust. 3 definiuje powierzchnię pastwiskową jako powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna przez cały rok kalendarzowy, zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 na potrzeby hodowli zwierząt, włączając w to powierzchnie użytkowane wspólnie oraz powierzchnię z mieszanymi uprawami. Do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się gruntów pod budynkami, lasami, stawami, ścieżkami, powierzchni wykorzystywanych do innych upraw kwalifikujących się do pomocy wspólnotowej tub do upraw trwałych oraz upraw ogrodniczych. Organ pierwszej instancji wskazał zatem w uzasadnieniu na przesłanki negatywne uzasadniające odmowę przyznania płatności. To z kolei wykluczało pozostawienia podania bez rozpoznania. Działanie w tej mierze organu pierwszej instancji oznacza, że organ ten wbrew temu, co wynika z sentencji, nie pozostawił podania bez rozpoznania lecz zajął określone merytoryczne stanowisko w kwestii pozostawionej bez rozpoznania. Z kolei organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, w tym również w zakresie w jakim ten postanowił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Jednakże z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ odwoławczy wskazał, że wniosek w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. p., powiat s., gmina S. obręb S.) - organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie braków wskazanych w wezwaniu nr [...] do usunięcia braków we wniosku z dnia 25.07.2005 r. Organ drugiej instancji nadmienił ponadto, że grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr [...] nie byłyby uwzględnione do przyznania płatności ONW, ze względu na fakt, iż ww. działka ewidencyjna położona jest w obrębie miasta S. Zatem także organ odwoławczy de facto odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności do ww. działki oznaczonej jako A. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organy administracyjne wbrew wskazaniom, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania rozpoznały sprawę i co więcej orzekły w sprawie co do meritum. Rozstrzygnięcie wynika jednak z uzasadnienia decyzji Okoliczność ta stanowiła przyczynę uwzględnienia skargi na decyzję organu odwoławczego z uwagi na nieadekwatność sentencji oraz uzasadnienia decyzji. Powyższe działanie organu administracyjnego godzi w zasadę zaufania do organów administracyjnych. Organ administracji publicznej nie może bowiem wprowadzać jej adresata w błąd twierdząc, że pozostawia podanie bez rozpoznania i jednocześnie zajmować się tą sprawą merytorycznie i orzekać poprzez wskazanie przesłanek negatywnych do przyznania płatności. Ponadto brak wyraźnego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie takie faktycznie zapadło powoduje naruszenie 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie jest bowiem konstytutywnym elementem każdej decyzji. Niemniej jednak w opinii Sądu w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia takie zapadło, czemu wyraz organy dały w uzasadnieniu swoich decyzji. W konsekwencji nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.