II SA/Bk 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia F. Z. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na podstawie wniosku inwestora PPUH "R" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. z dnia [...] lipca 2007 r. zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta B. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowego (handel hurtowy i detaliczny z artykułami spożywczymi i przemysłowymi, pow. sprzedaży do 8000 m² z funkcjami magazynowo – pomocniczymi, z obiektem magazynowym opakowań szklanych (butelkowania) oraz wiaty nad parkingami w B – ul. P b.n. (rejon F) na działkach o nr ewidencyjnych gruntu: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w B. W toku postępowania Stowarzyszenie F. Z. w B. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku nr [...] Prezydent B. odmówił Stowarzyszeniu F. Z. w B. dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie wskazując, iż w sprawie nie wyczerpano dyspozycji zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150), a mianowicie nie złożono uwag i warunków w terminie przewidzianych do ich składania. Postanowienie powyższe zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie F. Z. w B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, przychylając się do stanowiska organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 roku nr [...] Prezydent B. ustalił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowego (handel hurtowy i detaliczny z artykułami spożywczymi i przemysłowymi, pow. sprzedaży do 8000 m² z funkcjami magazynowo – pomocniczymi, z obiektem magazynowym opakowań szklanych (butelkowania) oraz wiaty nad parkingami w B. – ul. P. b.n. (rejon F.) na działkach o nr ewidencyjnych gruntu: [...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...] w B. W dniu [...] września 2007 roku Stowarzyszenie F. Z. w B. wniosło odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż jest stroną postępowania. Stowarzyszenie podniosło, iż z winy Urzędu Miejskiego w B. nie zostało uznane za stronę postępowania. W dalszej części uzasadnienia Stowarzyszenie podniosło merytoryczne zarzutu dotyczące decyzji Prezydenta B. z dnia [...] września 2007 roku. Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] października 2007 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. umorzyło postępowanie odwoławcze w przedmiocie decyzji Prezydenta B. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] ustalającej środowiskowe warunki realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż odwołanie Stowarzyszenia zostało złożone z zachowaniem 14 – dniowego terminu do jego wniesienia, jednakże przed merytoryczną oceną rozstrzygnięcia organ odwoławczy obowiązany jest ustalić, czy podmiot skarżący ma legitymację prawną do złożenia odwołania. Powołując się na art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150) organ odwoławczy stwierdził, iż Stowarzyszenie F. Z. nie jest stroną postępowania w sprawie, bowiem zaskarżona decyzja nie dotyczy ani jego uprawnień ani obowiązków. Stowarzyszenie nie może być również uznane za podmiot, który mógłby działać na prawach strony, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku Prezydent B. odmówił Stowarzyszeniu F. Z. w B. dopuszczenia do udziału w sprawie niniejszej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 roku wniosło Stowarzyszenie F. Z. w B.. Zaskarżonej decyzji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło głównie naruszenie art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska podnosząc, iż od 7 marca 2006 roku Stowarzyszenie wielokrotnie pisemnie zwracało się o uznanie za stronę we wszystkich postępowaniach toczących się w Urzędzie Miejskim w B., w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Bez swojej winy Stowarzyszenie jednak nie zostało dopuszczone do udziału i nie mogło uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Podkreśliło również, iż w sprawie rażąco naruszono prawo poprzez brak wywieszenia wymaganych obwieszczeń dotyczących tej inwestycji. Ponadto Stowarzyszenie podniosło merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta B. z dnia [...] września 2007 roku nr [...]. Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżanie konkretnego orzeczenia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo - administracyjnego, staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w tym konkretnym rozstrzygnięciu. Wszystkie zatem istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość tego orzeczenia, określają normy administracyjne prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie, więc to stosunek administracyjno - prawny wyznacza przedmiot postępowania sądowo - administracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowo - administracyjnego. Z uwagi na wielość i różnorodność podniesionych w skardze zarzutów niezbędne jest ścisłe wskazanie, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego odnoszącego się do decyzji Prezydenta B. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowego (handel hurtowy i detaliczny z artykułami spożywczymi i przemysłowymi, pow. sprzedaży do 8000 m² z funkcjami magazynowo – pomocniczymi, z obiektem magazynowym opakowań szklanych (butelkowania) oraz wiaty nad parkingami w B. – ul. P. b.n. (rejon F.) na działkach o nr ewidencyjnych gruntu: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w B. Ważne jest zatem podkreślenie, iż przedmiot decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 roku wyznacza granice rozpoznania niniejszej skargi. Uszczegółowienie to jest konieczne, albowiem skarżące Stowarzyszenie podnosi zarzuty nie tylko wobec w/w decyzji, ale i wobec innych, zaskarżonych lub niezaskarżonych wcześniej do sądu administracyjnego rozstrzygnięć, czy innych zaistniałych w toku postępowania i poza nim okoliczności faktycznych, których Sąd nie mógł i nie objął swoją kognicją w sprawie niniejszej. Przechodząc zatem do kwestii, które mogły podlegać ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu w niniejszym postępowaniu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odwołanie od decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy w/w ustawy oraz przepisów Kpa mogą w nim brać udział również inne podmioty. Zgodnie z art. 28 kpa podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymioty strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów, nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że: "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97, LEX nr 32727). Na tej podstawie należy przyjąć, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia (rozumianym szeroko), ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przychylić się do stanowiska organu, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego, a zatem nie może zostać uznane za stronę postępowania. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć również podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 w/w ustawy przewidziano jednak możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniwszy to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". A contrario zatem w tych wszystkich sprawach, w których nie jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (będzie o tym mowa szerzej w komentarzu do art. 49-52 ustawy), społeczeństwo nie uczestniczy, a więc i możliwość udziału organizacji ekologicznych w takim postępowaniu została wyłączona (vide: Komentarz do art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był w niniejszej sprawie sporządzany (akta administracyjne), a zatem udział organizacji ekologicznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie był możliwy. Niemniej jednak, aby być dopuszczonym do udziału skarżące Stowarzyszenie musiało wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, a konkretnie w art. 33 tej ustawy. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż na mocy art. 46 a ust. 6 cytowanej ustawy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się art. 31 kpa, który stanowi o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W art. 33 ust. 1 w/w ustawy określono, że aby organizacja ekologiczna mogło zostać dopuszczona do udziału w sprawie, powinna wykazać, że: – pozostaje to w zgodzie z zasięgiem terytorialnym jej działalności, – kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa (powyżej wykazano, że sprawa niniejszej zalicza się do tej kategorii), – organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 1a cytowanej ustawy wymogiem formalnym brania przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest równoczesne zgłoszeniem chęci brania w nim udziału oraz wniesienie uwag lub wniosków. Z powyższego stwierdzenia wynika, że aby podmiot ten wziął udział w postępowaniu, to przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie zostało uznane za podmiot, który mógłby działać na prawach strony na podstawie art. 33 ust. 1 w/w ustawy, gdyż jak wskazano w postanowieniu Prezydenta Miasta B z dnia [...] września 2007 r. mimo spełnienia dwóch pierwszych wymogów Stowarzyszenie nie zgłosiło swego udziału w sprawie łącznie z wniesieniem uwag lub wniosków. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku nr [...]. Skarga zaś na to postanowienie została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt. [...]. W tych okolicznościach uznać zatem należy, iż kwestia ta została jednoznacznie przesądzona. W tym miejscu dodać należy, iż w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się obwieszczenia – mimo odmiennych twierdzeń strony skarżącej - o wszystkich etapach postępowania, dla których wymagane jest takie obwieszczenie. Brak jest natomiast jakiegokolwiek pisma skarżącej potwierdzającego fakt złożenia uwag lub wniosków. Nie można natomiast uznać za znajdujący umocowanie w przepisach prawnych, argument strony skarżącej o zgłaszaniu od dnia 7 marca 2006 roku swego udziału we wszystkich postępowaniach toczących się w Urzędzie Miejskim w B., Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Zgłoszenie swego udziału w sprawie nie może dotyczyć czysto hipotetycznych i abstrakcyjnych postępowań. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że nawet jeśli Stowarzyszenie występowało o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pierwszej instancji, nie czyni jeszcze z niego strony postępowania. Z powyższego wynika, że samo zgłoszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska, przy późniejszym biernym zachowaniu, nie stanowi podstaw do przyznania organizacji ekologicznej statusu jednego z uczestników postępowania, a tym samym nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta B. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] ustalającą środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia opisanego na wstępie przedsięwzięcia. W związku z powyższym skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Końcowo zauważyć należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.06.1998 roku, sygn. akt IV SA 1180/96, LEX nr 45162). Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania, co też w niniejszej sprawie zostało prawidłowo wykazane. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).